构建和谐社会视野下治安调解制度的思考

收稿日期：2009-03-04

作者简介：张红晓（1973—），女，河南巩义人，刑法学硕士，河南公安高等专科学校治安系治安管理教研室主任，讲师。

摘 要：治安调解制度对于缓和社会矛盾、促进安定团结、建设和谐社会发挥着重要的作用。但是由于法律的不够完善，治安调解工作的现状不容乐观，我们应重塑治安调解制度应有地位，解决治安调解主体的角色冲突，严格治安调解程序，实现治安调解、行政调解和司法调解的有机结合和相互衔接，使治安调解制度在建设和谐社会中发挥更大的作用。

关键词：和谐社会；治安调解

中图分类号:D631.4文献标识码:A文章编号:1671-5918(2009)01-0010-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.01.005本刊网址：www.hbxb.netお

和谐社会不是无差别、无矛盾的社会，建设和谐社会，需要构建不断解决矛盾和化解冲突的机制。中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”治安调解制度属于行政调解的范畴，作为我国调解体系中的一个重要组成部分，在矛盾纠纷的化解方面发挥着独特作用，而且它作为维护社会稳定和谐的“第一道防线”，在建设和谐社会中地位将更加突出，是保证整个社会和谐发展的有效途径。

一、治安调解制度对于建设和谐社会的重要意义

（一）我国具体国情决定了治安调解制度的重要地位

由于特定的历史、文化背景的影响，大多数中国老百姓尤其是农村人至今仍生活在一种习惯之中，那种世代相传的、以道德准则为主要内容的、主要依靠公众舆论和某种微妙的心理机制实施的行为规范，对日常的生产和生活起着重要的作用，这种作用在有些地方甚至超过了法律。人们以人情、信赖等情感倾向支配自己的交易决定并作为对交易双方的约束，而很少用法律的规定规范交易的过程。在一些打架斗殴、损毁财物案件中，当事人主要甚至全部要依靠证人证言来证明自己的主张。但绝大多数证人因为碍于邻里情面或害怕日后遭到报复或因费用问题没有形成合议，往往不愿出庭作证，致使案件无法处理。司法制度在面对这些冲突时并不那么得心应手，此时治安调解制度作为维护社会稳定和谐的“第一道防线”，正好契合了这种需求，不需要非常完备精确规范的证据和程序，因为许多证据免于求证、不证自明，而且不产生任何费用，在温和的非专业气氛中解决了冲突，符合大多数农民的思维方式，当事人认同度高，增进了社会和谐。

（二）治安调解制度有着悠久的历史，在中国社会有着深厚的基础

调解制度是中华民族优秀法律文化中一颗璀璨的明珠，凝聚着中华民族的智慧和力量，在中华民族五千年文明史中占有一席重要的位置。它的产生和演变深受我国传统文化的影响，是“和合”法律文化的产物。据考证，早在我国的西周奴隶社会，官府中就设有“调人”、“胥吏”，专门负责调解纠纷，用以平息诉讼，维护社会秩序。这种传统在今天社会大规模变迁和司法改革全面推进的背景下，仍有进一步的吸收和完善。中国是一个重感情、富有人情味、血缘地域性较强的国家，中国文化崇尚和解，倡导“和为贵”，调解制度在中国社会具有深厚的伦理基础和文化基础。

（三）治安调解有利于促进人民内部团结，维护家庭、社区和邻里关系的安定，有效地防止“民转刑”案件的发生

大量治安纠纷案件的当事人有着千丝万缕的联系，解决纠纷后仍然需要在一起工作、生活。司法裁判和行政处罚虽然解决了一时一地一案的矛盾和纠纷，但很可能形成新的矛盾和纠纷，胜诉者往往并不一定就是胜利者。从实践看，不少刑事案件都是因治安案件未得到妥善处理导致矛盾激化而成，而通过调解方式结案，可以把当事人的思想工作做通、做透，彻底消除矛盾，理顺社会关系，有效地减少“民转刑”案件的发生。根据公安部统计，近几年来，全国公安机关每年平均调解治安案件120余万起，为化解社会矛盾，维护社会秩序，增进社会和谐发挥了重大作用。

二、治安调解制度目前的现状分析

（一）治安调解制度功能弱化

现实中，由于缺乏法治的经验与传统，我国在推进民主与法制的进程中，存在着迷信诉讼机制、推崇诉讼万能的误区。在人们的心目中，一旦权利被侵害，上法庭讨说法便是唯一选择。在司法系统内部，不少人也认为审判包治百病，舍此别无法门。在诉讼主义成为法界主流法律意识形态的背景下，以治安调解为特征的非诉讼纠纷解决机制一度被认为是落伍的、与现代法治精神相悖的事物而遭到冷落甚至否定，逐渐没落和边缘化。

（二）治安调解的主体存在角色冲突

治安调解案件通常是一些家长里短，俗话说：“清官难断家务事”，这些案件的调解需要较长时间进行，民警要进行大量耐心细致的说服教育工作，这项工作是非常艰巨的，需要花费大量的时间和精力。公安人员没有足够的精力来进行治安调解，导致的直接后果是调解有名无实，看似进行调解，实则强行决定，缩短调解时间，简化调解程序，马马虎虎了事。而且我国治安调解中扮演调解者的公安人员，虽然从理论上说他们在调解过程中也是具有中立性的第三者，但是与一般调解者不同之处是他们的身份具有潜在的强制力量。因为决定是最终解决纠纷的方式。公安人员在调解过程中，其强制力量已突破其自身的领域进入所谓中立性的第三者的领域，这时调解者已不是原始意义上的调解者，而是与决定者具有实质的联系，使决定权与主持调解权融为一体。此时，调解者的中立性与决定者的决定性相冲突已非常明朗，这一角色冲突也正是调解与决定之间发生其它冲突的渊源。公安人员在同一治安案件中的双重身份，决定了公安人员要想真正把握自己的身份是相当困难的，为了使固执于自己主张的当事人作出妥协，往往会有意无意进行强制。在具有潜在强制力量的调解中，当事人总是权衡调解与即将决定这两种结果，若不选择调解，可能会得到比调解更不利的结果。

张红晓:构建和谐社会视野下治安调解制度的思考

（三）治安调解程序具有任意性

《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）对治安调解没有做出程序性的规定，但是随意性的调解过程与公正结果之间肯定会存在逆向的逻辑关系。而治安管理处罚决定（以下简称“决定”）只能在严格法定程序的基础上来作出结论，而且决定的后面还有行政复议和行政诉讼的制约，警察的自由裁量权被限制在尽可能狭小的范围内，其监督制约性比调解的监督制约性要强得多。因此，在治安案件处理过程中一旦适用调解就与决定之间存在着紧张的关系。也正是调解程序的任意性与决定程序的规范性相冲突，给具有自由载量权的调解者的非法调解提供了宽松的空间。

三、建设和谐社会，治安调解制度应充分运用并进一步深化ず头⒄

（一）重塑治安调解制度应有地位

现代司法大多移植并借鉴西方传统，其缺点是刚性有余而柔性不足，强调个性而缺乏对社会整体和谐的关注。对于伦理性的传统社会来说，有些司法理念在中国(尤其是在农村)存在着水土不服的现象。许多老百姓并不清楚也不关心法律是如何规定的，他们更重视人际关系，“冤家宜解不宜结”的观点还是被普遍接受，因此，治安调解方式对他们还是很有吸引力的。而诉讼的直接后果可能是使维系人际关系的情感纽带被割裂，这种局面也许是普通老百姓最不愿意看到的。农村的熟人社会更是如此。改革开放所带来的巨变使生活在城市中的许多人原本封闭和谐的生活圈子发生了很大的变化，社会凝聚力涣散，人们的疏离感、孤独感增加，陌生人之间遇到纠纷时如果没地方讲理，矛盾更容易激化。而治安调解作为社会冲突中的安全阀便会及时、有效地成为当事人宣泄情感、谋求社会认同的渠道。因此，从这个意义上说，治安调解制度根植于中国的文化基础和社会土壤，即便在现代社会，它还是有着旺盛的生命力，理应受到关注和高度重视。

（二）变更治安调解主体

为了防止既是裁判者又是调解者的双重角色冲突，我们可以委任善于做调解工作的退休警察担任调解员，或者由退休警察与民间调解组织，如居委会、村委会等联合进行调解。治安案件受案以后，对于符合治安调解条件的，办案民警可以询问双方当事人是否愿意调解并促成其达成调解意向，然后立即移至调解员处，由调解员主持进行调解。这样，在调解过程中缓解了当事人的内心压力，有助于更高程度的"合意"。且给出一定时间让双方当事人达成调解协议，调解员审查其调解协议是否合法，在此基础上制作调解书。如果当事人双方达不成调解协议就移送公安机关决定。 （三）严格治安调解程序

虽然《治安管理处罚法》没有对治安调解的具体程序做出规定，但是《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《规定》）中对治安调解程序做出了明确的规定。首先，公安机关在启动治安调解时，要严格依照《规定》第一百五十二条和一百五十三条的规定，审查案件情况是否符合《规定》强调的条件；其次，注意调解的次数，根据《规定》一百五十七条，调解一般为一次，必要时可以增加一次。无论能否达成协议，都不能无限期、无数次调解，最多为两次；第三，注意调解的终结。调解不外乎两种结果，一是调解成立，达成协议的，在公安机关主持下制作调解协议书，双方履行协议，公安机关不再进行处罚。二是调解不成立，调解无法达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应对违反治安管理行为人依法予以处罚。除这些法定程序外，目前治安调解缺乏监督是个立法漏洞，治安调解应纳入行政复议和行政诉讼的范围，通过行政复议和诉讼来加大对法定调解程序的监督力度。

（四）实现人民调解、行政调解和司法调解的有机结合和相互衔接

胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，明确要求，要建立健全人民调解、司法调解、行政调解相结合的社会矛盾纠纷调处机制。这是我们党立足于经济转轨、社会转型时期的特殊国情，着眼于充分发挥我国的政治优势，综合分析我国经济社会发展的阶段性特征，全面把握我国矛盾纠纷的规律特点的基础上提出来的，对于维护社会稳定、促进社会和谐，具有重大指导意义。实现人民调解、行政调解和司法调解有机结合和相互衔接，有利于整合各种社会资源，降低和节约司法成本；有利于把各种矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态；有利于充分发挥我国政治优势，最大限度地缓解社会冲突、减少社会对立。为此，需要积极探索构建政府管理职能、司法保障力量与人民调解自治协调功能互补互动的调解机制。在坚持合法、自愿的前提下，按照先调解、后诉讼，在诉讼中先行调解的原则建立解决社会矛盾纠纷的相关制度。人民法院对有关的诉讼案件，先劝导当事人经人民调解或行政调解进行调解处理；对当事人不愿进行人民调解或行政调解的，人民法院应积极受理，并引导其进行司法调解。将人民调解、行政调解和司法调解贯穿解决矛盾纠纷的全过程，引导当事人协商和解。

治安调解制度是一项具有中国特色的法律制度，被西方国家誉为“东方一枝花”和“东方经验”，但是现行治安调解制度也要与时俱进，开拓创新，深化改革，进一步完善相关立法，使治安调解制度在建设和谐社会中发挥更大的作用。