对资源产业经济布局和结构调整的思考

摘要：本文分析了资源产业经济中存在的问题和调整的主要障碍，以经济学理论为基础，结合西方国有企业产权多元化改革实践，提出了资源产业结构调整和产权多元化的途径选择，为企业的改革改制提供参考。

关键词：资源产业；经济结构；调整；思考

中图分类号：F124.5

文献标识码：A

文章编号：1673－2111(2009)04－034－04

作者：刘玉珂，中国地质大学(北京)2006级博士研究生，湖南大学科技经济与社会发展研究所副教授；北京，10083

资源型产业是指直接从事自然资源开发和初步加工的产业。一般而言，从事煤炭、石油、化工、金属等矿产资源采掘和初步加工的企业均属于这一范畴。资源产业是国家的基础产业。积极稳妥推进资源产业的经济布局和结构调整，保持国有经济的控制力，提高国有控制资产的整体质量，对促进国民经济持续健康发展，维护社会稳定和经济安全都有重要的意义。

一、优化结构和布局

国有经济布局和结构的战略性调整实质是国有经济退出一般性竞争领域，加强对重点领域和关键行业的控制力，提高国有控制企业资产质量，坚持做到有所为，有所不为。通过大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有经济，实现投资主体多元化。使股份制成为公有制的主要实现形式。这是市场经济发展的必然选择。①市场经济是竞争经济，实行优胜劣汰，有始有终。资源型企业也要历经企业生命过程中的几个阶段：成长期、成熟期、衰退期、消亡期(资源枯竭期)。国土资源部、中科院等部门的研究指出，目前我国近8000座固有矿山大部分在困境中运行，发展后劲不足，其中煤炭、有色、化丁、矿山尤甚。20世纪50年代建设的矿山有2／3进入中晚期，有440多座矿山因资源枯竭面临闭坑的威胁。仅有色行业已关闭的矿山有83座，到2010年预计还要关闭355座，占整个矿山总数的40％。作为国有经济的微观基础和市场主体，资源产业也要遵循竞争规律。也要有被淘汰②国有资源型企业普遍存在国有股一股独大或国家独资垄断经营的情况，由此造成同有企业在管理体制上的弊病。政府作为企业的唯一所有者并没有解决谁作为国有股的真正产权代表的问题没有以所有者身份进入企业，行使所有者职能，导致企业产权主体缺位和产权虚置。在这种产权结构的基础上企业法人治理结构的基本特征是政府干预下的“内部人”控制。国家作为股东对企业行为难以管理监督，企业内部更缺乏完善的监督机制，另一方面企业没有生产经营所需的决策管理权。由于没有解决好产权和治理结构问题使国有资本运营效率和管理效率很低，业内外的激励和约束不足。③资本的根本性质就追求利润最大化，资本是一种手段和工具，是“中性的与国外大公司相比由于资源型企业普遍经营模小，社会包袱重，劳动生产率低，产品单一，技含量不高，资本有机构成低，导致资产质量和盈能力每况愈下。更为严重的是这些企业大多有着额的银行债务，孕育着很大的金融风险。④自然资是不可再生的，是有限的。由于这些年人口增长，济高速发展，加之缺乏科学合理的规划和利用，数矿产资源储量剧减，资源保证程度大大降低，以预见资源缺口将会越来越大。保持国民经济协调、稳定、健康地发展就要走集约化经营之路，把限的资源开发好、利用好，做好结构调整。

调整资源型产业经济布局和结构，一是要按国有资本合理流动的要求调整产权结构，发展混所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现式。通过产权多元化改变原来国有企业一股独大或独资的格局，解决国有企业中长期存在所有“缺位”、产权“虚位”和对经营者约束激励不到位问题，建立起科学规范的公司治理结构。二是要通过产权结构的调整推动国有资本的合理流动，盘国有资本存量，整合资源，做大做强一批优势企业三是通过结构调整带动社会资本，刺激民间资本投入，以及战略性外国资本的进入，促进管理制度和科学技术的进步。四是通过经济布局的调整，加强关系国家安全和经济命脉以及支柱产业、高新技术发展的资源控制力度。五是通过调整地区布局搞好区域特色建设。六是调整技术结构或者是产业的有机构成，从整体上提高国有经济的资产质量，增强对国民经济的控制力和影响力。

二、资源型产业经济布局和结构调整的主要障碍

(一)、债务负担沉重，资金筹集困难

过度负债，资产质量较差的问题在国有企业普遍存在。从债权人及债权额的分布结构来看依次是对金融机构的借款、对其他企业的欠款、对各级财政的欠款、对本企业职工的欠款、企业发行的长期债券。而大约60％以上的是金融机构的债务。许多资源型企业是靠借新债还旧债，实际上已无偿还能力，一旦银行切断资金链就会陷入破产境地。这些企业在改制中特别是破产重组过程中，必然会有大量债务难以偿还，而正在进行商业化改革的金融机构很难承受这样的冲击。动用银行的呆帐准备金来冲销国有企业的不良贷款，特别是经济布局和结构调整中所带来的改革成本是远远不够的。从财政方面来看除了“拨改贷”资金改为“贷改拨”这一小部分外，让国家重新出资来弥补国有企业体制性欠帐几乎是不可能的。其次就是采取任何途径调整资源产业经济结构和布局都需要大量的资金作后盾，如职工安置和身份置换资金、社会职能移交资金、养老保险、退养人员养老金、医疗和失业保险金、破产清算资金等，这些单靠企业有限的自身积累，财力有限，无法真正解决问题，银行等金融机构也没有信心解决这些问题。

(二)、企业冗员过多

国有企业长期以来成为社会就业的主要渠道按国家指令接收就业人员，形成了大量的富余人员。与国外同行业平均水平相比，劳动生产率较低在对资源型产业经济结构和布局进行调整的过程中这些富余职工将被分离出来，面临重新安置或提前退休，这是一个重大的社会问题。在资源型产业结构调整中的企业都属于重工业企业，职工数量规模大，大多地处偏僻，远离大中城市，就业门路窄职工下岗失业后生活很困难。而且资源企业在经济布局和结构调整中面临失业的员工大多是年龄在40～55岁，长期从事采掘及加工，劳动技能单一，转岗适应能力差，受国有企业管理体制和思维惯性影响观念比较保守。

(三)、社会负担重，累积欠帐多

资源型企业大部分是国有大型或特大型企业企业内部已经形成了门类齐全，相对封闭的独特的社会经济环境。根据调查资料显示国有资源型企业承办的医院、学校、公安、幼儿园、物业管理及其他公共福利等社会性职能约占其资产总额的15％以上加之长期以来国有经济低效益运转，造成了大量的资产损失和资金挂帐，实际很多帐面资产已经不存在。很多企业都拖欠职工工资、社会保险费用这些问题都给改制出了难题。如果不切实解决这些历史性和体制性欠帐，分离企业办社会职能，国有企业就难以进行战略调整，进行制度创新，国有产权也就很难顺畅流转。

(四)、资源整合和企业文化重组难度大

通过兼并、破产、联合、重组仅仅是实现资源产业结构和布局的优化和生产要素的合理配置的第一步。在结构调整中面临着管理重组和人力资源制度、技术重组和产品结构重的问题。要真正做好结构调整，就要使重组后的各种资源发挥最大效用，建立科学规范的现代企业制度，企业形成整体的合力。特别是在企业文化建设上要用先进文化改造落后的文化，减少排异现象，增强融合性。但是资源型企业大都是大中型国有企业，习惯于计划管理模式和管理机制，平均主义和“等”、“靠”、“要”的思想还很严重。许多从工厂制改为公司制的企业并没有出现预期的结果，只是形式上的改制。

三、资源型产业经济布局和结构调整的基础

从经济理论基础来分析：①产权理论。产权即财产权力，实际上是由社会规定的一组权利。完备的产权包括：使用权、占有权或支配权、收益权、处置权，其中每一种权利可以是相对独立的，也就是说各种单独的权利可以从整体权力中分离出来。对于现代企业制度来说最根本的就是所有权和经营权分离：产权是一种工具，是对稀缺资源的争夺造成的，因此产权是可以交易的通过市场化的交易才能使资源得到最佳配置，发挥最大的效用：产权是排他的，因此产权必须明确。有效率的制度安排是促进经济增长的关键。②交易费用理论。企业与市场是两种互相区别，又可以互相替代的制度安排，企业不同于市场的地方就是以内部行政命令取代价格机制，组织指挥成为资源配置的主要力量。企业规模扩大节约交易费用，增加组织管理费用。当边际交易费用等于边际组织费用，这时企业规模是最优的。如果市场边际交易费用大于企业边际组织费用就应当扩大企业纵向一体化规模。反之，则缩小企业纵向一体化规模。而企业的横向调整可用传统的成本费用理论和边际成本、边际利润来解释，它与规模经济和专业化是相一致的。⑧公司治理结构理论。广义地讲公司治理结构是指有关公司的控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度安排。狭义地讲是指公司董事会的结构、功能，股东董事长、总经理的权利与义务以及相应的激励与监督方面的制度安排是一种控制公司的体系。通过经济结构的调整，大力发展混合所有制经济，建立科学规范、权责明确的选聘、激励、监督机制，解决好委托代理问题，避免“所有者缺位”和“内部人控制”现象。④资本“手段”论。资本是能够带来剩余价值的价值，不论是国有资本和非国有资本都是如此资本是一种手段，谁掌握它，它就为谁服务。

从现实性分析：①经过二十多年的改革开放，我国经济体制环境已发生了实质性的变化。非国有经济对GDP的贡献率已接近2／3。非国有经济已成为国民经济发展的重要支柱力量。由于非国有经济保持了强劲的增长势头，通过市场机制引导非国有经济增量进人，参与国有经济存量的调整与重构，促进混合制经济发展，一方面缓解了资金制约，另一方面引进先进技术和管理，达到提高国有资产质量的目的。②70年代末以来西方发达国家对国有企业的产权多元化改革取得了非常瞩目的成绩。从石油企业到航空运输业，从电信公司到自来水和电力行业，甚至是一些传统上被认为是提供公共服务的部门行业也引进了民间资本，实行产权多元化和民营化改革。通过产权多元化改革和经济结构调整。首先是提高了国有资本的运营效率和资本质量，推动了资本的合理流动。其次是盘活了存量资本，改善了企业的经营状况，提高了竞争力。根据对6个发展中国家、12个工业化国家、32个行业的61家公司的产权多元化研究发现。产权多元化以后利润增加45％，效率增长111％，就业增长6％，股息增长96％。

从政策环境来看，国家对经济的管理从重点管企业转向重点管资产。强调国家作为出资人的权利义务和责任相统一，建立管人、管事、管资产相结合的国有资产管理体制。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“产权是所有制的核心和主要内容”，要求建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，提出要大力发展混合所有制使股份制成为公有制的主要实现形式。鼓励投资主体多元化，通过国有股权的流动，促进国有资本有进有退，为国有企业结构调整指明了方向。近几年政府、人大加大了立法力度，建立相对完善的法规政策体系，特别是各级国资委的成立，和《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施，为国有经济布局和结构调整打下了法律政策基础。

四、资源产业经济布局和结构调整的途径选择

资源产业经济布局和结构调整的主要途径是通过联合、兼并、重组、拍卖、关闭破产等方式对国有资产存量进行调整。其目的就是使大部分国有资本逐步从竞争性领域中退出来；国有经济要有所为，有所不为。经济布局和结构调整要按照市场竞争，优胜劣汰原则，区别不同领域、不同企业的具体情况，改为国家独资、国家绝对控股、国家相对控股、国家参股、国有资本完全退出几种形式。

资源产业是国民经济的支柱和基础产业，对国民经济健康持续发展有重大影响。资源产业具有以下几个方面的特点：①我国矿产资源保证程度呈逐年降低之势，后备储量的增长落后于消费量的增长，矿产品贸易逆差急剧增加，资源形势十分严峻。②矿产资源地区分布不平衡，资源能力与加工能力严重倒挂，比例失衡；③多头管理、多块分割、企业技术落后、规模偏小、劳动生产率低、资源综合利用率低；④企业经营效益不佳，大部分企业处于亏损或微利的边缘，特别是资源枯竭的矿山处境艰难；⑤大部分矿山已处于服务年限的中晚期，加之面临非法采掘、盗挖的破坏，加快了资源的萎缩，矿山服务年限缩短。结合企业的资产与负债情况、运营效率、生产规模和管理水平，可以把资源企业划分为三个类别。第一类为优势企业。这类企业效益良好、生产规模大、资产负债结构合理、资源控制能力强，技术水平和管理水平较先进、有发展前景。它们大多处于行业领先地位。第二类为中间企业。这类企业处于亏损或微利状态，资源不足，负债较高，资源控制力较弱，缺乏竞争优势，技术和管理水平属于中间层次。第三类为劣势企业。这类企业大多资不抵债或是资源枯竭，严重亏损，企业负担重、资金困难、技术落后、设备老化、生存困难，扭亏无望。

在分析三类企业的总体资源结构、资产债务结构、人员构成，以及管理和技术层次的基础上，采取不同方式实行经济布局和结构的优化。①对优势企业要采取扶优扶强的措施，促使其进一步发展壮大，成为行业的领头羊。采取国家独资或绝对控股的方式，使国家股在股本结构中占50％以上。其少数实行国有独资的，应当创造条件形成多个国有投资主体持股。可以引进战略投资、关联企业参股、鼓励境外上市，进行资产重组，人员重组和技术重组通过进行股份制改造，增强国有资本调控能力，以存量资本调动增量资本，实现产权多元化，推进建立科学规范的法人治理结构，转换职工身份，分离企业办社会职能。促进技术和制度创新同时给予这类企业优惠政策，鼓励优势企业联合。兼并、做大做强，充分整合产业资源，利用两个市场、两种资源形成跨地区、跨部门、跨所有制，具备核心竞争优势，具有较强资源控制能力、效益良好的现代企业集团。②通过改革改制把中间企业改为国家相对控股或参股企业，国有股在股本结构中占50％以下也可以不是最大的股东。非国有法人和个人可以参股，并允许他们占大股，国家只是作为普通参股者国家可以考虑逐步退出，由非国有的法人或个人经营。鼓励非国有法人对这类企业的并购、重组，鼓励员工持股，特别是在员工持股中，鼓励企业经营管理层和技术骨干持大股。允许企业员工和经营者整体买断国有股权，变成全部由本企业员工持股的企业。中小企业要以民营经济为基本取向，鼓励民营企业参与国企改革，加快国有资本退出和产权多元化步伐。③加快劣势企业中国有资本完全退出的步伐。综合运用经济、法律手段，关闭产品质量低劣资源浪费严重、环境污染大，不具备安全生产条件的小厂：依据国家政策关闭资源枯竭的矿山；对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有企业实施依法破产。对于有资源但由于管理和技术原因导致长期亏损的企业，鼓励租赁承包经营，或由员工整体买断经营。或向民营企业、个人进行拍卖出售，加快国有资本的退出。在对这几类企业改革改制的过程中要妥善处理好职工分流安置和社会保障问题，通过出售国有股股权获得部分资金，政府财政拿出部分资金来解决流动资金困难问题，合理分担改革成本。

资源产业的经济结构和布局的调整、进行产权制度改革是国企改革最深层、最核心的内容，关系到国企改革的成败和产业的持续健康发展，也只有通过优化经济布局和结构，收缩国有企业的战线，提高整体质量和素质，国有经济的控制力才会增强，才能在国民经济中起好主导作用。