贵州农村少数民族低保户的现状与对策思考

黄　真

(贵州毕节地区民族研究所贵州毕节551700)

摘要农村最低生活保障制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常重要的作用。继续作好这一工作，必须多渠道筹措资金；必须坚持评审程序化、公开化的原则；资金发放应坚持社会化的原则；应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡；在条件成熟的地区，要对低保制度进行地方性立法。

关键词少数民族；低保制度；推行完善

贵州的大方县大山苗族彝族乡、黔西县太来苗族彝族乡、百里杜鹃管理委员会的普底彝族、苗族乡均属于毕节试验区，该试验区位于贵州省西北部，西邻云南，北接四川，东、南分别与遵义、安顺两地区和六盘水市接壤。辖毕节、大方、百里杜鹃管理委员会等9个县(市)。2007年末人口740万，有36个少数民族，少数民族人口占全区总人口的28%，属于西部少数民族边远落后的农村，也是多数低保户人群比较集中的山区。

最低生活保障制度是指公民因受社会经济因素影响而陷入贫困状态，由政府给予最基本生活保障的国家救助制度。农村最低生活保障制度是解决农村贫困群众温饱问题的重要举措，对于构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村都具有重要意义。最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，该制度诞生至今已逾10年，在不断总结各方面经验的基础上也渐趋走向成熟，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有三个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督。针对这三方面的问题，特提出以下意见：

一、在资金来源上，应该多渠道筹措资金

资金问题是农村低保制度得以实施的关键。现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政安排适当农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度(30%～50%较为适宜)，尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如贵州、青海、西藏，中央至少应负担低保总支出的一半。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。

中央政府完全有能力提供低保资金。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按贵州省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，即使贵州省补差金额增加到40元，也不过再增加1．5亿元。除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番(每人补差70元左右)，也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0．33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是71．4元/每人每月，6月份的计划支出为7．4亿元，按此计算全年不过88．8亿元，仅占2006年全国财政总收入(39373．2亿元)的0．2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。

在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如贵州省对于人均在1．5～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，对于1～1．5万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡，做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平。由于资金短缺，农村社会保障不论是“五保户”、最低生活保障还是扶贫、救灾救济都存在着覆盖面范围过窄、保障水平过低的问题，仅仅能够解决农村保障对象的生存问题，无法从根本上解决社会公平和发展问题。

二、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则

在大方、黔西、百里杜鹃管委会的3个民族乡调查发现，每个低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批，省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰。同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。

三、在资金的发放上，应坚持社会化的原则

据调查，有一些村的低保资金是由村干部冒名代领的，而被保人根本不知道自己有低保，这是低保资金发放上的一些漏洞。因此，可以通过分布广泛的农村金融机构，如信用社、邮政储蓄网点代发低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要的行政干预，节省人力、财力、物力。但在实际操作上难度较大。

四、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则

通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式，防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。

五、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡

农村最低生活保障制度是一件关系7亿农民切身利益的大事，是解决“三农问题”的一项重要的保障措施，是建设社会新农村的基础，是建设和谐社会、实现城乡和谐、分配和谐的关键一步。所以，低保制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义。长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务，而农村广大农民在这方面的情形恰好相反，农村地区居民除民政部门的救济外，几乎不存在完整的社会保障体系。

都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符，与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。黔西县太来乡2006年共有贫困人口2300多人，占乡总人口的12%，目前只有1678人得到低保，仍然有贫困人口只能继续等待低保指标的增加。不过少数民族全部纳入低保，切实保障了农村少数民族贫困群众的基本生活。在调查的3个民族乡都优先把少数民族低保户纳入低保发放对象。

六、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则

定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。

七、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法

目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型、条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化。

总之，农村最低生活保障制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义，低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。

参考文献

[1]人民大学学报，2008．2．

[2]周琳琅．统筹城乡发展理论与实践．北京：中国经济出版社，2005．

[3]郑也夫．中国农村现状．北京：中国人民出版社，2006．

作者简介

黄真(1982-)，贵州省毕节人，本科毕业，贵州毕节地区民族研究所干部．