现在是否应该考虑取消城管部门？

邓聿文

因城管的执法问题引发社会骚乱的趋势近来有明显增强。3月30日，江西萍乡城管被传打死村民，激起死者家属和村民强烈不满，抬尸堵路抗议城管暴行，引发万人围观，至少五辆执法车被掀翻。3月31日，四川南充市也发生数千市民在市区示威，抗议城管打小孩。虽然南充方面翌日澄清城管执法人员殴打学生为谣言，但显然人们并不相信这一说法。

在城管与普通民众尤其是小商小贩爆发的矛盾和冲突中，不管事实真相是不是像它表面呈现的那样，不少人都天然地站在后者这一边。这当然是因为城管的粗暴执法给人们留下了恶劣印象。某网站最近的网上调查显示，虽然只有31％的受访者(或其亲友)与城管发生过纠纷，但对城管的印象“坏”或“很坏”的人却占了89％。另外，也有高达86％受访者赞同城管这个部门与民众的矛盾上升到了重大社会矛盾的程度——这是个相当危险的信号。当一个政府部门的威信破产的时候，或者当一个政府部门以“对立”作为它与民众关系的特征的时候，该部门是否还有必要存在就很值得怀疑了。也因此，民间近年来兴起了取缔城管的强烈呼声。

城市管理是城市化进程的产物，而且随着城市的发展，城市也需要管理。从这一角度而言，城管的产生有其必然性。但是，让城管去担当城市管理的重任，则是力不从心的。因为城管的目标是维持城市的秩序，但秩序本身却是一个很模糊和抽象而且包含极大价值冲突的概念，维持什么样的秩序，社会并没有一致的共识。对多数城市管理者而言，他们理解的城市秩序就是城市要有美丽的“市容”，看起来光鲜、整洁，至于因此导致城市活力的下降则不在其考虑之列。而对于那些“贩夫走卒、引车卖浆者之流”来说，城市的秩序首先是让他们能够生存下去。这是两种不同的价值目标，却又要同时纳入到城市管理这一个范畴中，因此必然会出现矛盾。很显然，在现行的制度安排下，城市管理者和游商小贩们的力量是极不平衡的，前者远比后者强大，面对比自己弱小的被管理对象，从方便城市管理出发，采用强制、管制的手段以维持城市秩序也就顺理成章。

如此看来，由现实利益关系所决定的城管目标的不明晰使冲突成为不可避免。早期这一冲突之所以没有凸显，是因为早期的城市化还不显著，外来人口的规模远没有今天这么大。尽管这样，冲突的规模和程度是有大小之分和轻重之别的，可惜的是，现行的城管制度以及赋予它的功能导致了城管的粗暴执法和冲突越来越多。首先，城管本是城市政府为方便管理而设立的机构，因此，城管部门的建立相对集中了行政处罚权，城管执法人员行使市容、环卫、工商、规划等多项权力职能，据说某些城市的城管职能多达300多项，凡是城市其他行政部门管不了，或不愿管的就都给了城管部门。这种集中行使固然避免了多重处罚，但也使得它把矛头更多地对准了自己。其次，城管要完成这么多职能，就必然要有一支庞大的执法队伍，但在现行政府机构的设置中，城管部门又不属于独立的政府编制，它的经费来源就无法保障，特别是在政府财力有限的情况下，这就必然会使得城管部门和城管执法人员想方设法通过罚款去筹措经费，增加部门和个人的收入。所以，尽管城管执法人员的素质不高以及执法方式不文明会引发冲突，但不是导致暴力的根本原因。根源在于这一制度所要解决的问题是它本身无法解决的。由于有这种不可调和的矛盾，现实中暴力执法和暴力抗法的恶性循环，也就一次又一次地在中国的城市里上演。

要消除这种恶性循环的上演，我想，只有取消目前的城管制度，取缔城管部门。事实上，从“城管”这两个字本身来看，它着重于“管制”与“处罚”，与市场经济对政府的要求背道而驰，市场经济对政府的要求是服务而不是管制，更不是处罚。把“管制”转向“服务”可不可以？理论上当然可以，但目前的城管机构设置和政府财力不可能实行这种转向，所以不如索性取缔这一部门，因为任何对城管制度的修修补补虽然可以缓和矛盾和冲突，但根源问题并未解决。

其实，从城管产生的那一天起，城管的存在就一直伴随合法性的争议。2006年的“崔英杰案”中，法律界就曾对北京市城管局的合法性提出质疑。根据有关法律，省一级政府的厅、局等部门的设立，必须由本级政府报请国务院批准，并报全国人大常委会备案。省以下的部门设置以此类推。但我国几乎所有地方的城管设置根本未经这一程序，遑论有正当的执法权。从法理上看，“职权法定”也要求任何一个行政机关享有的职权必须有明确的法律规定或授权，然而，各地城管部门的权力大多仅来源于所属政府的决定，明显与法治的基本原则相悖。城管的这种先天不足是因为它只为地方利益服务。

总之，当一个政府部门几近成为社会“公敌”，由该部门引发的社会矛盾也就容易迅速转化为政治矛盾，并与其他的社会问题纠缠在一起，放大、扩散此种矛盾，因此，我认为，现在我们的确应该理性反思和评估这一制度是否有继续存在下去的必要性了。(作者系中央党校学者，知名评论员)