辽宁省规划实施法律手段管理中存在的问题及对策

张晓霞

摘要：土地利用总体规划是落实土地用途的重要依据，是加强土地宏观调控的关键措施和实行最严格土地管理制度的一项基本手段。规划实施的法律手段是指建立健全实施的法律体系，明确规划实施的法律地位，理顺与相关规划的关系，建立规划实施的基本制度，确立规划实施的基本原则。其主要功能在于为规划实施提供良好的法律环境，规范和约束土地管理者和用地单位的行为，通过建立以保障规划实施基本法律为核心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施。

关键词：规划实施 法律 管理

1 辽宁省土地利用规划实施管理法规制度建设情况及执法情况

辽宁省规划实施从七个方面提出了具体措施。一是建立土地利用规划审批制度；二是建立土地利用总体规划的衔接制度；三是建立用地预审和农用地转批制度；四是建立土地利用计划管理制度；五是建立土地土地利用环境管理制度；六是建立土地利用年度计划执行情况报告制度。七是建立耕地占用与土地开发复垦整理挂钩制度。建立这些制度的目的是保证规划的顺利实施。从1997年开始，全省逐步推行了严格资源保护制度，对所有非农建设项目用地，实行了“三个不报批，一个从严”，保证规划实施的制度逐渐完善。同时，根据《土地管理法》及其一系列的配套法规，制定了《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《辽宁省基本农田保护条例》、《辽宁省建设项目用地预审管理办法》、《辽宁省土地复垦规定》和《辽宁省建设用地审查报批管理办法》等地方性法规和规章，对基本农田保护、土地复垦、建设用地预审、建设用地规划审核等作了明确规定，为保证规划实施打下了良好的基础。

近两年来，辽宁省对162个各类开发区(园区)进行了治理整顿，共撤销各类开发区78个，撤销规划面积3万公顷；整合保留开发区84个。经过清理整顿，辽宁省各类开发区逐步走上了规范发展的轨道，开发区建设向布局集中、用地集约经营、产业集聚方向发展。

2 辽宁省规划实施法律手段运用中存在的问题

2.1 规划管理的法律法规尚需完善

辽宁省目前还没制定专门的土地规划管理的法规。二是现行法律法规有关土地规划的规定比较原则，有的规定操作性、针对性不强。比如省级人民政府按权限修改规划涉及调整基本农田保护区位置时，省级人民政府修改规划权限的规定与占用基本农田必须报国务院批准的规定发生冲突；三是近年来加强土地管理，深化土地制度改革在过程中，有关征地制度改革、土地市场管理、推进节约集约用地等方面，探索形成的新的政策，多数以文件形式出现，尚未上升为法律规定，缺乏足够的约束力，与依法行政的要求有差距。此外有关法律法规规定随着时间的推移，已明显不适应市场经济条件下，土地管理的实际需要，亟待修改完善。

2.2 规划的法律地位有待于进一步提高

土地规划的权威性、严肃性不够。规划的法律地位与依法行政和按规划用地的要求相比，土地利用规划的法制建设还有很大差距，无论在立法上，还是在实践上，规划的“准立法”地位还远未确立。特别是土地利用总体规划与涉及土地利用的其它相关规划之间关系，仍需进一步明确，在实践中，水利、林业和城市、村庄集镇等区域及行业规划存在着与土地利用总体规划不相协调问题。

2.3 规划执行难、执法不力的问题仍然比较突出

据统计，2003年，全省未批先建项目占用耕地面积61.9公顷，由于规划实施评价、监督机制不完善，随意调整规划，违反规划、计划批地用地等问题仍然不同程度存在。①规划的权威性还不够；②上轮规划对不同区域特点、社会经济发展要求等有偏差，规划用地指标分配不够科学，使一些经济发展较快的地区用地紧张矛盾突出，给规划执行带来一定难度，一些地方存在遗留违反规划用地问题；③在规划执法过程中，部分地方从局部利益出发，盲目上项目，违法违规用地问题依然存在，④由于对违反规划用地行为缺乏足够严厉的处罚措施，违法成本低，甚至明受罚暗得利，是行政干预规划实施、违反规划批地用地难以从根本上遏止的重要原因，在个别地区还呈现上升趋势。

3 强化规划实施法律手段的对策

强化规划实施的法律手段，需要针对目前存在的问题，明确总的要求，着力完善规划管理法律法规体系，切实加强规划管理执法力度。

3.1 完善规划管理的法律体系

3.1.1 切实提高规划的法律地位

明确规定土地利用总体规划是土地管理和利用主要依据，违反规划，就要受到法律制裁；进一步明确规定违反规划的处罚措施，增强土地利用总体规划权威性、强制性。

3.1.2 严格编制和修改规划审批制度

应明确规划调整与修改的原则、适用范围、审批权限和具体程序，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局改变的，应作为规划修改；不涉及改变上述内容，应作为规划局部调整。市、县级土地利用总体规划修改，必须报原批准机关批准；严格控制市级政府的规划调整的审批权，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改的乡镇级土地利用总体规划，必须逐级报省级人民政府批准，防止随意修改、调整土地利用总体规划。

3.1.3 明确土地利用总体规划与相关规划之间的协调关系

规定土地利用总体规划应当与全省国民经济和社会发展规划相衔接；城镇体系规划、城市总体规划、村镇布局规划以及交通、水利等各类专门规划、生态环境建设规划等应当与土地利用总体规划相协调，建立相关规划编制的土地规划审核制度，保证相关规划与土地利用总体规划在目标上的协调一致，规划建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地范围和规模。在土地利用总体规划修编中，下位规划要服从上位规划，专项规划要服从总体规划。

3.1.4 进一步严格土地利用年度计划管理制度

明确土地利用年度计划指标分配、下达、使用情况监管等项制度，确保用地指标合理投入，控制新增建设用地规模。

3.1.5 建立土地利用总体规划实施情况的定期评价和调整制度

应当规定除因相关法定原因，对规划进行局部调整外，明确对土地利用总体规划定期评价的原则和年限，在保证规划目标、任务不改变的前提下，根据评价结果，对规划进行定期调整，以保证规划现势性。

3.1.6 建立土地用途分区管制制度

明确以市县、乡镇级土地利用总体规划的土地利用分区为基础，确定土地用途管制规划，实行分区管制，具体措施包括：以乡镇为单位，科学合理地划分简明实用土地利用区。作为用途管制依据；划入农业用地区的土地严格控制转变用途；划入园地区、林业用地区、牧业用地区的土地严格遵守相关法律规定适用；划入城镇、村镇、独立工矿等建设用地区的农地，要严格按批准和标准使用土地。

3.2 强化土地执法监察力度

保证规划的实施，必须加强土地监察工作。适当时机制定出台《辽宁省土地监察条例》，完善各项检查制度，明确划分各级国土资源管理部门权限和职责，强化省级国土资源部门对市县政府及其国土资源部门贯彻执行土地管理法律法规情况监督检查职能，坚决纠正土地管理工作中有法不依、执法不严、违法不究的行为，严肃查处土地利用和交易中的违法违纪行为。

建立土地规划实施监察工作报告制度、动态巡查制度、土地违法行为举报制度、举报案件快速反应制度、联合办案制度和重大土地违法案件备案制度。对有案不查、执法不严的，国土资源部门应责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违反规划用地只通过罚款就补办合法手续行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款补办手续取代。建立规划实施监察和督察制度，发现一起，查处一起，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，适用法律、法规准确，符合法定程序和法定职责权限。