试述我国新公共管理对绩效审计的促动作用

葛红枫

摘要：审计与公共管理有着密切的联系。审计是实现公共管理目标的重要手段和工具，公共管理为审计提供了重要的政治、经济和社会环境；审计离不开公共管理这个大的环境，受这个环境的影响和制约，反过来又可以影响这个环境，两者相互影响、相互促进。研究公共管理与审计之间的关系，不仅有利于掌握审计工作发展规律，也有利于改进我国的公共管理。

关键词：新公共管理 绩效审计 影响

0 引言

新公共管理是20世纪70年代末和80年代初兴起于西方国家的一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，同时也促进了西方一些国家的审计尤其是绩效审计的发展。

1 新公共管理的主要特征

对于“新公共管理”的特征，西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述。主要特征归纳为八个方面：

1.1 强调职业化管理。突破“政治、行政二分法”理论，强调部门管理权力的下放，使部门领导负有更大的责任，参与更多的公共事务决策，让公共管理人员成为管理者。

1.2 明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。它强调机构和个人的业绩（绩效）。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准。政治家与高级文官签订业绩合同并进行评估。绩效评估结果将是个人晋升、工资福利待遇等主要依据。

1.3 项目预算与战略管理。传统预算关注投入而非产出，而项目预算则根据项目目标和结果分配资金。它要求政府部门要明确组织的使命和长远目标，预测目标的获取，考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种预算与战略管理通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进了资源的更好利用。

1.4 提供回应性的服务。强调顾客至上或顾客导向，把公民看作顾客，通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务小规模化等措施，提供回应性的服务，满足公民的不同需求，并征求公民对公共服务的意见和要求，测量其满意程度。

1.5 公共服务机构的分散化和小型化。

1.6 引入竞争机制。主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。

1.7 采用私人部门管理方式。主张采用私人（工商）部门的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。

1.8 管理者与政治家、公众关系的改变。在传统公共管理模式下，管理者与政治家是技术性的关系，即意志与执行的关系。而“新公共管理”模式中，管理者日益成为管理政治家。而顾客导向、结果导向、绩效评估等原则的财务改变了公民的纯粹被动服从地位，公民变成顾客，要求公共管理有更明确的责任制，听取公民的意见，满足公民的要求。

2 新公共管理为绩效审计创造了良好的客观环境

从新公共管理的上述主要特征中，我们可以提炼出对绩效审计创造有利条件的很多关键词：绩效标准、绩效评估、关注结果、责任制、项目预算、私人部门管理方式、部门管理权力下放、公民要求等。这些词汇所包含的理念和措施对绩效审计的发展创造了良好的客观环境，产生了重要的影响。

2.1 新公共管理为绩效审计创造了良好的政治环境，解决了绩效审计的重要性和必要性问题。

由于绩效审计的目标是评价政府的工作业绩及其活动的经济性、效率和效果的，因此，绩效审计往往比财务收支审计揭露出更加严重或深层次的问题，政府对绩效审计的排斥会更大。同时，由于对绩效的评价往往需要超出传统的帐簿审计范围，需要了解被审计单位的更多的信息，也更容易引起被审计单位的反感，甚至怀疑审计机关是否是超出其工作职责范围，审计机关在绩效审计中受到的阻力可能也就会更大。因此，政治环境对绩效审计的发展起着至关重要的作用。绩效审计有没有法律依据、谁关心绩效、绩效审计向谁报告、绩效审计建议是否能够得到重视和支持，这些都是开展绩效审计的重要条件。绩效审计的这些特点要求它必须要在具有明确法律依据的基础上，依靠政治力量从上而下的推行。如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识，民众对政府绩效关注力不强，绩效审计就很难推开。

而新公共管理的核心特征就是对政府绩效和责任的高度关注。在新公共管理运动中，政府绩效和责任成为西方各国政府改革的核心内容，建设一个优质、高效、经济、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共识，并采取了切实可行的行动推动这项运动。

新公共管理为绩效审计所创造的政治环境从根本上说是一种政治需求，一种对绩效审计结果的需求，正是国家、政府和社会民众对政府绩效的高度关注产生了绩效评价的政治需求。政治家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，争取更多的选票；政府需要有独立的部门来评价自己的绩效，获得民众的肯定；民众需要独立的部门评价政府的绩效，以了解政治家和政府是否真正在高效率、低成本、负责任地运行。来自国家、政府和社会民众的这种政治需求就是绩效审计的目标和任务，也是绩效审计的意义之所在，绩效审计工作成为一种必要。有意义、能够满足各方需要的工作自然就是重要的工作，认识到绩效审计的重要性，议会、政府、民众对审计机关开展绩效审计就会给予重视和支持；审计机关自身也把发展绩效审计作为自身的一项重要的任务来抓。

2.2 新公共管理为绩效审计创造了良好的管理环境，解决了绩效审计的可能性问题。

仅有对绩效审计的重视是不够的，任何一个国家在开展绩效审计时，都会遇到一个重大的障碍，这就是绩效评价指标问题。绩效评价指标无法确定，审计机关就失去了绩效评价依据，绩效审计就无法进行。由于公共部门具有垄断性、目标多元性和目标弹性，公共部门的产出、生产过程和管理环境的特点也都决定了公共部门绩效衡量的困难性，给审计机关确定绩效审计的目标、明确绩效评价指标和判断经济责任的界限带来很大的困难。新公共管理运动以来，一些国家为公共部门绩效评估进行了深入的研究和不懈的努力，在理论和实践方面都取得了积极的成果，也为绩效审计提供了良好的条件，使绩效审计不仅有必要到而且成为可能。

公共管理为绩效审计创造的良好的管理环境就是绩效管理环境。关于绩效管理的含义，美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典的定义。所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。它包括绩效计划、绩效指标、绩效评估、绩效考核等方面的内容。公共部门被要求制订出绩效计划，明确绩效指标并签订绩效协议，以此作为衡量目标取得情况的标准，也成为公务员个人晋升、改变工资福利待遇等的主要依据。可见，在绩效管理的环境下，绩效管理过程中的绩效目标、绩效协议、绩效指标等就成为绩效审计的重要绩效评价依据，绩效审计也成为绩效管理中的一个重要环节，发挥着监督、促进绩效管理有效实施的作用。

此外，新公共管理运动中的其他一些变化也对绩效审计的发展带来了积极的影响。比如，在公共部门管理中引入企业管理模式，使得企业管理的一些技术方法在公共管理中得以运用，绩效审计中的重要技术——绩效评估技术就是借鉴了企业管理的绩效评估技术。又如绩效预算的采用，成为绩效管理的重要手段，也为绩效审计提供了重要的审计依据等等。