关于地方政府发债的思考

王建东

摘要：地方政府发债可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。从我国目前的实际情况来看，我国地方政府发债具有经济上的合理性和必要性。但是为了将总需求控制在合理水平、优化投资结构，特别是防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府发债进行监督管理。

关键词：地方政府发债管理

中图分类号：F127文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)03-272-02

据媒体报道，一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案。已多方征求过意见。并提交到国务院等待批复。方案表明，国家正在酝酿允许地方政府发债并严格加强管理。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理。

为了应对国际金融危机给中国经济造成的下滑风险，中国政府果断地采取了经济刺激政策。尽管经济学理论界对于积极财政政策的效果仍在争论，但是这种扩张性的财政政策对于增加短期总需求、克服当前经济下滑无疑是正确的选择。

一、负债成地方财政常态

一直以来，我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

尽管法律明文规定地方政府不能举债，但是令人尴尬的事实是，在地方各级财政中，负债运营已经成为明显的常态。据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计。目前我国地方政府至少存在1万亿元以上的负债。其中地方基层政府(乡镇政府)自债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

而且，地方政府债务的复杂性在于：地方政府债务中，既有显性债务，也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等。除了明确的负债外_常表现为未支付的应付支出；隐性债务包括地方政府担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社保资金缺口等。特别是各级地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系中请贷款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债。

二、地方政府发债具有经济上的合理性和必要性

1地方政府发债是为了地方基础设施建设。有很多资本性支出，如公路、桥梁等是地方性套共产品，地方政府提供具有优势。如果通过税收为这些使用时期很长的项目融资则既无效率也不公平。因为一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的自面冲击。而一些居民有可能支付了高额的税收后刊迁居，无法享受项目未来的收益。通过债务融资则能通过债务期限内的多次税收偿还本全和利息，很好地解决了纳税人收益和付出的匹配。

2允许地方政府公开发债要比现在的隐性债务情况好。虽然1994年的《预算法》规定不允许地方政府发债。但是实际上各级地方政府都存在着大量的隐性债务。隐性债务到底有多大谁也说不清楚，地方政府的债务情况非常不透明。与这种不透明的隐性债务相比，如允许地方政府公开发债至少可以做到规范、透明，风险也有可能得到控制。

3允许地方政府发债要比现有的用国债来转贷的方式好。有些国债项目建完以后就无人问津了。对于这个项目建设完以后效益到底怎么样，很少有人关心，中央政府顾不上，一些地方政府也不关心，而且许多国债项目的大量资金没有使用在项目本身上。当地需要建设什么项目?什么项目更有效益?当地政府比中央政府清楚，当地老百姓更清楚，因此建设起来的项目也会更有效益。所以，地方基础设施建设谁借钱、谁花钱、谁受益，显然要比国债转贷方式更好一些。

三、地方政府发债的弊端

1地方政府发债有可能会形成“弱中央、强地方”的格局。地方政府发债会造成地方政府与中央政府竞争性争夺社会资源，地方政府由于对当地的信息掌握得比较多，会充分利用信息优势并有效地结合好“发债权”，不但会影响国债的发行，更套影响中央政府对资源和财力的控制。使中央财政汲取能力下降，对社会资源的控制力弱化，形成“弱中央政府——强地方政府”格局，并有可能出现地方割据的诸侯经济。

2实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。上海市的地方债和黑龙江省的地方债，市场会选择哪一家?结果不言自明。实施地方债，经济发达地区不仅“应债资源”丰富，而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区。落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地，就会提高本地区的地方债的收益率。反过来，又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。这样，一方面。套加剧地方政府的债务负担；另一方面，资源大部分流向发达地区，加剧现有的地区间不平衡和出现“马太效应”。

3不利于产业结构的调整。在目前市场经济体制还没有完善的情况下，实施地方债有可能再次造成各地重复建设、盲目建设。在没有赋予地方政府“发债权”时，各地方政府就总是想方设法地通过集资、迫使地方性商业银行货款等手段为地方政府的项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果实施地方债，地方政府为项目融资的途径多了，在地方政府职能没有转换的情况下，重复建设的情况可能会变得更加严重，不利于产业结构的调整。

四、监督管理是关键

地方政府发债的核心问题是在于地方破府债务的如何监督管理。如果不加约束地一哄而上，地方政府债务将面临失控的风险，地方政府债务危机的担忧就有可能在不远的将来成为现实。为了将总需求控制在合理水平、优化投资结构，特别是防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府债进行管理。笔者认为，应主要从以下两方面来加强监督和管理：

1要建立完善的硬约束机制。

(1)地方政府发债的审批属于中央政府。建议成立地方政府债券审核委员会。作为地才政府债券发行审批机构，该机构可以挂靠国家财政部。一方面是为了防止经济过热。控制债务发行总量；另一方面也是为了实现债务资金投放的合理结构。

(2)严格资金运用的硬约束。明确地方政府债券资金只能用于地方基础设施建设和公用事业发展。严禁用于政府机关的“人吃马喂”。严禁发新债还旧债。

(3)明确地方党政一把手是地方政府债券的第一责任人，这种责任在债券存续期间，不因党政一把手个人的职位变动而解除，从而避免地方政府党政一把手通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金。

(4)地方人大要加强对当地政府发债行为的监督。地方政府发债必须经地方人大批准。

(5)要抓紧研究确定地方政府承债能力和发债规模的科学方法，保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配比。

2要建立地方债券风险缓冲和风险防范机制。

(1)循序渐进推动地方政府债券发行工作。建议先在省、直辖市、自治区一级政府层面进行试点，待试点成功后逐步推广。

(2)完善地方政府债券信息披露制度，引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评极。

(3)建立偿债基金和地方政府债券投资者保护基金。完善地方政府债券违约清偿及政府破产等制度。

(4)明确规定在地方政府财政预算中，优先安排偿还地方政府债券本息的资金。

总之，允许地方政府发债。是一利益与风险并存的大事，需要科学规划，科学统筹，科学指导，科学实践。在地方政府发债过程中，一定要保证有规有矩，有理有节，既要适当下放地方政府发债的自主权，又要把地方政府发债的风险降低到最小程度，使之成为推动地方财税体制改革和地方行政改革的一个契机。

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