机关事业单位养老保险机制创新

[摘要]随着银行、证券、保险业务的逐步融合，交叉业务、金融衍生产品的不断推陈出新，我国现行的分业监管体制的局限性日渐突出，文章对比分析了混业监管与分业监管，提出混业监管模式更适应混业经营、业务创新的需要。同时加强混业监管，将更有利于提高我国金融监管效率，防范和化解金融风险。

[关键词]机关事业单位；养老保险；创新机制；“转型名义账户制”

[中图分类号] F840.67［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００48－０4

※本文为2007年安徽省教育厅人文社会科学研究项目（2007sk121）阶段性研究成果。

随着我国社会保障体系的建立和不断完善，现行机关事业单位养老保险制度已不能适应目前形势的需要，并且与社会保障的公平与效率原则相违背，不能很好地体现社会保障的权利与义务对等的要求，弱化了参保单位及职工的积极性，滞后了机关事业单位养老保险制度深化改革的进程。在城镇企业养老保险体系基本建立的基础上，机关事业单位养老保险改革即将提上日程，建立统一的机关养老保险制度是完善养老保险制度的内在要求，也关系到几千万事业单位人员及亲属的福祉。

一、现行制度的内在缺陷和试点过程中出现的问题

相比于20世纪80年代中期开始的城镇企业职工养老保险制度改革，我国机关事业单位养老保险改革的进程明显要缓慢很多。1994年，中央政府陆续在江苏、福建、河北、山东、山西、河南等28个省份开展了机关事业单位养老保险改革的试点。十多年来，机关事业单位养老保险制度改革取得了较显著的成绩，对促进人事制度改革、保障工作人员退休后的基本生活、维护社会的稳定和促进经济的发展做出了突出贡献（陈宗利，2006年）[1]。

1.现行制度的内在缺陷

机关事业单位退休养老办法主要沿袭1978年《国务院关于安置老弱残干部的暂行办法》（国发[1978]104号）的老规定和试点各省制定的相关法规。1978年的老规定即传统的单位保障或国家保障，对单位保障模式弊端的研究分析很多，笔者认为至少表现在以下几个方面：①财政支付危机的凸现；②现收现付制度模式无法面对人口老龄化的挑战；③无法化解社会经济环境变化带来的风险，以及有效应对经济全球化的挑战。④无法体现公平与效率兼顾的原则。

2.试点过程中出现的问题

90年代初的机关事业单位养老保险试点到目前已有14个年头，在取得诸多成绩得同时，也有很多的问题值得总结。

（1）现行体制的运行无法可依，试点各省的办法又不尽相同，影响了未来机关事业单位养老保险制度的统一。先立法、后实施是世界各国建立和修订养老保险制度的一项基本原则。然而，我国的机关事业单位养老保险制度改革，却长期处于无法可依的状态。国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，没有经过人大立法程序，其强制性也大打折扣。并且其内容中没有涵盖机关事业单位工作人员的养老保险，机关事业单位养老保险关系的建立、基金筹集以及转移接续缺少真正意义上的、统一的法律支持。在实践中，各地大都因为无相关法律支持，改革步伐迟缓。

（2）现行体制的覆盖范围不一致、统筹层次低，影响未来养老保险制度的统一。有的地方，公务员、事业单位工作人员全部参保；有的地方只是事业单位参保；也有的地方只有财政差补和自收自支的事业单位参保。例如福建省1994年出台的政策规定参保范围为“六种人”基础上增加了公务员和全额事业单位①。河北省1994年出台的政策在全省实行覆盖“六种人”的框架下，对四个设区市又实行全员参保的格局②[2]（陈凤志，2001年）。由于地方各级财政“分灶吃饭”，机关事业单位养老保险改革工作是通过市县试点逐步推广的，养老保险基金实行的是省、市、县分级统筹，因而小统筹(市、县级统筹)造成各地各自为政和政出多门的状况,也影响了未来制度的统一和基本养老保险应有的互济功能。

（3）养老金计发办法不合理、严重影响制度的长期、有效运行。养老金计发办法是养老制度的核心内容，目前各省的计发办法存在不合理和不科学的情况。在缴费基数方面，有的地方按人事部门核定的档案工资为基数征收；有的地方按工资总额(包括奖金、福利、过节费等实际收入)为基数征收；以在职人员工资总额和离退休人员养老金之和作为缴费基数也被称为“双基数”法，“双基数”不符合国际惯例，不能很好地公平机关事业单位的缴费负担，以“双基数”缴纳养老保险基金，退休人员多的单位，缴费基数大，缴纳的基金也多；退休人员少的单位，缴费基数小，缴纳的基金少。

（4）征缴结算办法不规范，养老金社会化发放程度低。目前，机关事业单位养老保险金的结算方式主要有两种。一种是“全额征缴，全额拨付”，即保险经办机构按照应征缴的保险费向单位全额征收，按照应拨付的离退休金全额拨付给单位。一种是“差额征缴，差额拨付”，即保险经办机构按照应征的保险费与应拨的离退休金的差额征缴或拨付保险费。但是，不论采取何种方式，多数离退休人员的离退休金都由单位发放，离退休金的拨付都与单位的缴费挂钩，缴费不足或缴不起保险费的单位的离退休人员的养老金就没有保障，这个问题在财政困难县域，尤其是其基层乡镇机构中表现更为突出。

（5）养老保险个人账户存在“空账运行”及基金腐败危机。各地实施试点以来，大多数地方沿袭了企业养老保险模式，都采取了社会统筹与个人账户相结合的制度。在执行中却产生很多问题。一方面，用于当代支付的社会统筹养老金会逐年入不敷出，将导致以未来积累为目标的个人养老金账户长期被占，个人账户有名无实；另一方面，各级政府对社保资金的超强垄断，不但造成过往社保制度的低效，也加大了腐败风险。2006年爆出的系列社保资金案已经引发了全国上下对未来社会保障的担忧。机关事业单位养老保险试点和改革了沿袭社会统筹与个人账户相结合的制度，无疑上述的隐患必然会出现。

（6）养老金支付水平太高,基金收支难以平衡。机关事业养老保险替代率太高,据测算平均达到90%左右，而同期的企业退休人员养老金替代率只有65%－70％左右，其结果不仅造成机关事业单位养老保险基金严重透支，支付风险不断加大，而且落差太大，引起企业退休人员，特别是从机关事业单位调到企业的管理人员、企业军转干部等人群的强烈反映，引发许多矛盾。

（7）退休审批权与养老经办权脱节。从2001年开始,大多数地方的养老经办机构已移交给劳动和社会保障部门管理。但是,机关、事业单位职工的工资调整、退休审批等政策的制定和业务操作仍掌握在人事部门,工作中难免有脱节、推诿扯皮和矛盾的地方。

（8）待遇差别过大,造成人员流动困难。近年来，机关事业单位改革不断深化，公务员实行辞职辞退制度，一些科研机构转制为企业，事业单位开始实行全员聘用制。由于受机关事业单位养老保险制度改革不同步、与企业养老保险制度不衔接、机关事业养老保险和企业养老保险待遇相差太大等因素的影响，职工一旦离开机关事业单位，原来的养老保险权益难以保障和衔接，而企业的人员向机关事业单位流动时，不管他们在机关事业单位工作了多长时间，只要机关事业单位养老金缴足十年，便可享受机关事业单位的退休待遇，造成机关事业单位的人员不想走，企业的人员又想拼命挤进机关事业单位，这些都严重阻碍了人事制度改革和统一的劳动力市场的形成。

二、机关事业单位养老保险制度缺失的根源及制度创新的思路

1.制度缺失的根源

（1）中国自下而上“渐近式”社保改革的客观事实决定了机关事业单位养老保险改革的进程。中国的社会保障改革自20世纪80年代中期开始，并从此逐渐向国家－社会保障制度转变，1986年被认为是中国社会保障改革的起始点[3]（郑功成，2002年）。当时相比机关事业单位更为迫切的是变革城镇企业的国家－单位社会保障制度，20年的改革逐渐形成了目前城镇企业的国家－社会保障模式，改革的轻重缓急决定了机关事业单位滞后。

1994年开始机关事业单位养老保险改革试点，低统筹层次内各自为政，统筹单位间无法联接、协调和共济的区域自治格局与全国统筹的最终目标相去甚远。其根本原因就在于，这项制度是自下而上经过试点逐步统一的，统筹层次起点过低，必然阻碍机关事业单位养老保险制度的统一进程。

此外机关事业单位养老问题是伴随着统一城镇内部养老保障体制和人事管理体制改革被提出的，因此客观事实决定了机关事业单位养老保险改革相对滞后。

（2）机关事业单位性质长期界定不清，导致内部不同成分社保归属难以厘清，各利益集团对社保改革的阻力不断增强。随着市场化改革的不断推进，部分机关事业单位因其职能和责任的重心发生变化，由完全的公共物品提供者转向准公共物品或私人品提供者，提供产品属性的转型反映在财政供养上就是部分原有的机关事业单位不断的从财政供养中被剥离，由此形成的利益受损集团对社保改革、政府机构改革等，尤其是社会保障中的养老保险改革不同程度的反对和抵制，在“渐近式”社保改革中，为了缓冲这种矛盾适当的放缓社保改革的步伐不失为一种有的放矢的做法。

（3）在城镇养老保险逐渐完善的前提下,机关事业单位养老保险改革的立足点是与企业养老保险保持统一，这一思路导致试点改革中的实践大多沿袭了城镇企业养老保险模式的思维定式。20多年的企业多层次养老保险模式改革经验导致有关各方很容易按多层次的企业模式来设计行政事业单位的养老金计划。但是行政事业单位作为公共服务部门，它与企业的一个最大区别就是没有剩余索取权和剩余控制权，不能以利润为单一目标，更多地强调社会效益。所以养老金筹资的主渠道仍然是通过财政预算来安排；而企业的基本养老保险可以通过国家、企业、个人和社会多方筹资，企业的补充养老保险则是企业以自己的利润为本企业职工提供的、超出基本养老保险的企业福利。忽视了两者间的本质区别也是目前沿袭了企业养老保险的模式的重要原因。

2.制度创新的思路

中国的社会保障制度改革已经不再是过去的“摸着石头过河”的探索阶段。在新时期科学发展观和“和谐社会”的治国理念下，机关事业单位养老保险制度设计之初，应体现制度的可持续性、统一性和“以人为本”的人本观念。

作为政府的雇员，机关事业单位工作者的养老计划是政府的事权范围，首先必须明确政府的主体责任，其次统一单位和个人的权利和义务，杜绝“免费的午餐”的现象。1994年以来的试点工作逐渐明确了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度改革方向，并努力实现三个转变：筹资模式从现收现付变为部分积累、支付模式从收益确定型变为缴费确定型、资金来源从完全由财政拨款变为由政府、单位和个人共同负担（郑秉文，2005年）[4]。但是低统筹层次和统账结合的制度缺陷导致了个人账户“空账运行”和基金腐败的巨大风险存在。因此有必要探索一条更合适的改革出路，在未来几十年内更好地应对人口老龄化趋势加剧的挑战。

制度的初步设想是改造目前试点中的统账结合模式，转向“转型名义账户制”③（易纲，2007年）。“转型名义账户制”养老保险制度是社会基本养老金、个人账户和自愿养老保险相结合的“三支柱”模式。与我国企业现行养老保险制度相比，改革思路的变化体现在用低水平、全国统一的补给制代替原来的现收现付制度，用名义账户制向完全积累制逐步过渡的思路取代原来的部分积累制。

三、机关事业单位养老保险机制创新

1.制度创新

（1）机关事业单位养老保险制度覆盖范围的界定。事业单位按经费渠道划分，有全额拨款，差额拨款和自收自支三类，与此相应的是职能与管理方式的不同。大致上，前者行使行政职能，参照行政机关管理，后两者行使部分行政职能或非行政职能，趋势是进行企业化管理。因此其养老保险制度的改革也不能“一刀切”，需要根据不同单位的具体情况，归类处理[5] （华迎放，2006年）。

应根据事业单位改革方向，将现有的事业单位分为两大类，分别实行不同的养老保险制度。其中，自收自支、已经或准备转制为企业或民办组织的原事业单位，应该参加城镇职工基本养老保险制度。为保证养老保险制度改革后职工的待遇平衡过渡、不致明显下降，鼓励单位根据自身经济能力自愿建立企业年金计划，并鼓励职工个人参加商业养老保险或进行个人储蓄性养老保险。

而由国家全额和差额拨款，继续承担公共服务的公益性事业单位，宜参照公务员待遇，与国家机关实行统一的机关事业单位养老保险制度。

（2）机关事业单位应实行三支柱养老保险模式，即强制性的基本养老保险、个人账户和自愿养老保险。根据改革新思路④，构成“转型名义账户制”的三大支柱中，基本养老金将实行全国统一、一般收入水平的补给制，取消“地区差”，体现了向贫困地区倾斜、富裕地区补贴贫困地区的再分配效应。在制度设计中，应根据当前实际的生活水平测算满足机关事业单位退休人员的基本生活的养老金标准，同时结合地区、工龄、职务、财政支付能力等因素予以分档。由于实行补给制，当个人缴费积累形成的个人账户所能支付的基本养老金达不到统一标准时，政府将按照此标准补贴差额。此外，个人账户采用名义账户和基金积累式账户以一定比例相结合的形式，设定一定参数，使名义账户的比重不断下降，基金积累式账户的比例不断上升，最终过渡到完全基金积累制。计划强制实施，符合条件的单位必须参加。由国家财政(或单位)与个人共同缴费，计划按25%的比例（高于同期的企业养老缴费水平）计算单位和个人应缴纳的费用，设计替代率水平达到个人退休前的75％左右。计划按信托模式运行，机关事业养老保险机构为计划的法人受托机构，基金的托管、账户管理、投资运营由法人受托机构委托托管人、账户管理人、投资管理人承担。最后，有能力和条件的个人还可以自愿参加商业养老保险以提高退休后的生活水平。

（3）积极稳妥地处理历史债务问题。目前的改革试点中，基本上把差额拨款事业单位人员直接置换为企业职工，参加企业职工社会保险。这样差额拨款事业单位以及“中人”和新人无疑是制度变革的利益损失者。新制度应当覆盖差额拨款事业单位，同时合理补偿机关事业单位养老保险改革中的利益损失者是机关事业单位养老保险改革的成败关键。

根据城镇企业养老保险改革的成功经验，“中人”即制度改革前参加工作，改革后退休的人员是改革的利益损失者。政府应当负担起主导责任，改革试点中形成的个人养老金账户的“空账”，应通过多种方式（财政预算、国有资产、外汇储备、土地转让基金等）弥补，合理安排缴费机制缓和新人的代际负担。这样即充分给予职工，特别是上述事业单位自由和“中人”选择的机会，也将改革的阻力减少到最小，体现政策选择中“以人为本”的思想（董黎明，2007年）。

2.技术创新

（1）计发办法。新制度实施后，缴费满15年或视同缴费年限累计15年的人员，退休后按个人账户总额按月发放基本养老金，与一般收入水平的不足部分由各级财政弥补差额，总体替代率在75％左右。退休的基本养老金水平以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工作的平均值为基数，缴费满15年后，每多缴1年增发1％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。机关事业单位工作人员工资收入水平要高于社会平均水平，因此，其离退休人员实际水平将高于企业退休人员。

（2）养老金调整机制。为了保证公务员退休后，基本养老金不因物价上涨而贬值，造成公务员的生活困难；因此，必须制定养老金与物价、当地社会平均工资水平挂钩的，并随着国民经济的增长和在职职工工资的增长而同步增长的养老金正常调整机制，即确定一个与职工工资增长率、物价增长指数挂钩的适当比例，依法对公务员养老金进行及时调整，使退休公务员能够共享社会经济发展成果，使其生活也能随着经济的发展得到相应的改善。

3.管理创新

（1）退休审批权和待遇发放权。职工达到法定退休年龄时，按现行渠道审批并报社会保险经办机构审查；待遇实行社会化发放；逐步撤销各单位的离退休人员管理机构。

（2）经办机构。实行全国统筹的同时设立机关事业养老保险局，在各省（自治区、直辖市）设立分支机构，实行垂直管理，负责具体经办工作；缴费由国税局征收（或直接向经办机构缴付）后，财政专户管理，经办机构发放。

[注 释]

①《福建省机关事业单位工作人员退休养老保险暂行规定》，1994年1月。

②《河北省机关事业单位工作人员退休养老保险暂行规定》，1995年1月。

③易纲. “转型名义账户制——中国养老保障体系改革思路”[R].人民网，北京，2007年1月13日。

④易纲. “转型名义账户制——中国养老保障体系改革思路”[R].人民网，北京，2007年1月13日。

[参考文献]

[1]郑功成.社会保障学理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务 印书馆，2004,78-79.

[2]郑秉文.社会保障体制改革攻坚[M].北京：中国水利水电出版社，2005,211-212.

[3]郑功成等著.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002,23-24.

[4]华迎放.建设统一的养老保险制度[J].瞭望新闻周刊，2006,（22）：24-26.

[5]董黎明.机关事业单位养老保险制度的人性化选择[J].技术经济，2007,（3）：121-123.

[6]易 纲.“转型名义账户制——中国养老保障体系改革思路”[R].人民网，2007-1-13

[7陈宗利.机关事业单位养老保险制度探析[J].经济师，2006,（8）：62-63.

[8]陈凤志.河北省机关事业单位养老保险现象调查[J].北京：中国社会保障, 2001,(10)：21-24.

The Research on Creative Mechanism of Pension Insurance System in the Public Institutions

Dong Liming

(Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116023, China)

Abstract：As the town enterprise pension insurance system becoming gradually perfect,it is one of the most tough questions to build up public institutions pension insurance system in the social pension insurance work currently. Owing to following inertial idea of the reform path in the townenterprise pension insurance, the reformation of public institution pension may be faced with many disasters and crises currently, This paper analyses the insufficient source of the organizationof public institutions pension insurance system and combines with the basic characteristics of the organization of public institutions pension. Its aim is to establish the whole country unifications of society guarantee system in the least transformation cost and put forward the new idea about the creative mechanism of pension insurance system in the public institutions——Nominal Transform of the Account System.

Key words: public institutions；pension insurance；creative mechanism；nominal transform of the account system

（责任编辑：张静一）