城乡结合部统筹发展之策

姚永玲

在城乡统筹中最需要解决的问题是由于长期城乡分治而形成的“二元”结构。北京作为近13亿人口的首都，城乡关系却不仅仅是“二元”结构问题。由于城市规模的不断扩大，乡村地区在减少，而且形成了大面积的城乡结合部，从目前城乡结合部扩张的速度来看，不久的将来，北京市行政范围内的广大农村都将变成城乡结合部。因此，城乡结合部是北京市城乡统筹的重点。

自从城市化进程加速以来，城乡结合部中的很多问题开始逐渐暴露出来。这些顽症痼疾不仅是“二元”结构的产物，更是“二元”分治在城乡交汇地带所形成的“多元”结构的矛盾冲突表现。在通过城乡统筹解决这些矛盾的过程中，最大的制约因素是所涉及到的各相关者的利益关系。因此，如何处理各群体利益关系是实现城乡统筹的关键环节。

城乡统筹中的不同利益主体

城乡关系中除了城市和农村，城镇居民与农民以外，还包含城市政府与乡村政府，失地农民，外出务工人员，有地农民，以及集体组织经济条件好与差等而形成的不同群体。

北京由于面积广大的城乡结合部存在，在城乡统筹中产生的利益群体比上述的分化要复杂得多。其中。管理者可以分为街道、社区与乡镇，村庄等管理群体。农民群体可以分为从事农业生产的农民，从事非农产业(包括以出租房屋为生的农民)，外出打工农民，甚至还有住房条件好与差、居住楼房与平房等分化。居民群体可以分为农转居的居民和城镇居民。其中，在农转居中，还有农转居转工人员，空转人员、农转自人员等多种利益划分，在城镇居民中。还有由于巨大的收入差距而形成的高收入群体与低收入群体的分化。在城市外围的城乡结合部甚至远郊区聚集有大量的流动人口，他们也有白领与蓝领之分，以及子女是否享受义务教育和其他社会福利的分化。这些不同的利益相关者都具有各自的利益需求。

正是由于这种复杂的利益群体结构产生了多种利益需求，要实现城乡统筹，就必须平衡各方利益关系。城乡统筹中的利益关系是城乡关系的具体体现。随着我国城市化进程的加快，城乡关系变得更加复杂起来，新的利益阶层不断涌现，利益差距不断扩大，利益多元化更加突出。其中，城乡结合部是城市化快速进程的产物，是城乡关系的集中表现，城乡结合部问题也是很多乡村将要面临的问题，其利益关系是统筹城乡发展中各种矛盾的焦点，是最适宜统筹城乡发展的空间地域和最佳切入点。

不同主体的利益关系表现

由于城市政府和乡村政府“分灶吃饭”的财政体制，城乡统筹中，这些群体所获得的利益却是完全不同的，由此而产生了复杂的利益关系。

从管理主体来看，作为城市管理主体的街道和社区的主要目标是通过环境卫生整治、社会治安管理实现城市的社会管理功能，而乡镇和村庄在承担上述职能的同时，还要承担经济职能。随着城市与乡村利益冲突加剧，经济职能往往成为了这些管理主体的主要目标。从而使城乡利益关系表现为城市功能对乡村经济利益的侵犯，以及乡村为维护集体经济利益而与城市环境和社会治安等管理要求的冲突。

从城乡两大群体关系来看，城市居民与农村居民享受着完全不同的福利和各项社会保障。在城乡统筹中，为了更好地照顾农民的利益，出台了放松户籍制度，制定统一的社保标准等措施。但由于“分灶吃饭”的原因，即使农民户口变成了城镇户口，由于福利和保障来源不同，与城镇居民仍有差别。尤其是在农转居人员中，农转居转工人员，空转人员，转自人员等不同批次、不同项目转变成城镇户口的“居民”，不但福利待遇和社保标准不同，而且整体水平与城镇居民相比都偏低，甚至还有政策空白点。

从农民内部群体关系来看。围绕有地农民目前需要解决的是“三农”问题，而失地农民只能从事非农产业，主要生活在城镇，需要有住房，基本的社会保障，并面临子女上学和就业等压力。尤其是在城乡结合部，除了外出打工人员，农民主要以出租自家住宅为生，且承租户以经济条件差的流动人口为主。由于农民自有住宅缺乏建筑标准和统一规范管理约束，房屋出租过程以及拥挤的居住环境产生了严重的社会问题，成为了城市管理的难点。这是一种城市扩张挤压农村，反过来农村问题又在城市边缘区对城市的损害关系。这种矛盾)中突需要通过合理满足不同人群在城市生活的具体需求来解决，只通过“三农”问题的途径无济于事。

另外一种关系是集体经济发展好与差的两类村庄。虽然北京根据国家要求针对城乡结合部情况，开展了集体资产处置工作，但由于各村情况都不尽相同。在距离中心城市近的村庄，经济实力雄厚，通过集体资产处置，集体所有制公司逐步完善了现代管理制度，集体经济得到了迅速发展：而在远离城市的村庄，集体经济实力弱小，通过集体资产处置并不能解决集体经济发展慢的难题。

协调利益关系实现统筹城乡发展

由于拥有面积广大的城乡结合部，北京市的城乡统筹面临的难题与其他地区有所不同。除了通过解决“三农”问题，进行新农村建设，改善乡村面貌以外，北京市已经实行了城乡统一的就业和户籍制度，但由于长期存在的城乡分治和“分灶吃饭”的财政体制，更大难题在于城乡结合部。

从国外城市发展的阶段经验来看，城市从聚集到分散，进入郊区化是经济发展水平提高的标志。在这个过程中，城乡结合部一带将是城市的精华地段，在产业方面将以高端产业为主，在人居城市建设中，将是环境优美、设施齐全、生活方便的高档社区集中地带。这一带是北京市今后发展潜力巨大、土地增值最快的地方。为了使这一带真正发展成为北京市的精华，通过发挥其潜力解决城乡问题，主要应从三方面寻找途径。

(一)体制改革对策

1整建制地撤消行政村，改为街道或社区管理。城乡结合部的很多矛盾来源于城乡交叉管理，因此，对于村庄已经没有任何耕地，仅有一小都分用作城市绿化和建设功能的园林地和设施用地，2，3村庄的建设用地达到了90％以上的“城中村”地区，和农业用地占总土地面积不到村庄一半的“三交叉”地带，即使有农民也已经不从事农业生产，无论是否有农民，都需要进行彻底的撤村改街道或社区，对这一带的基础设施、市容环境等进行统一管理。

2对集体经济比较发达的成熟村庄，通过加快集体资产处置，促进城市化进程。在很多城乡结合部即使还有集体土地，还有农民户籍属性，但早已不从事生产，主要在集体企业就业或靠出租房屋为生。在这种情况下，保留集体经济就会继续让村集体经济承担管理农民的所有事务，无疑成为城乡统筹的障碍。因此，尽快通过集体资产处置，变集体经济为股份制经济，使之成为城市经济的组成部分，从而实现行政管理与经济管理分离。

(二)经济发展建议

需要根据高端经济的定位进行规划和

建设，土地开发和人力资源是其中的关键问题。

1高端产业发展中的土地使用需要惜土如金。高端经济的定位使得这里的土地价格会大幅上涨，土地的稀缺程度也会加大。因此，需要按照对待CBD那样的眼光对这一带的发展进行高端层次的规划与建设，并通过规划土地发展高端经济的使用性质，限制低端产业用地。

2吸引高端产业发展所需的人力资源。目前的高端产业竞争力很大部分是通过拥有人力资源而获得的。由于这一带的混乱和各种问题的出现；人口分化严重，人力资源参差不齐，尤其是当地农转居人员和流动人口与现代化的高端产业都极不相称。因此，需要通过改善这一带的居住条件，生活条件，城市福利和就业条件吸引高端人群，并通过培训增强本地农转居人员的就业水平。

(三)平衡各群体的利益需求

1农转非人员的利益诉求与解决措施

在逐步覆盖新农保和健全城镇社保的进程中，提高对不同批次转居人员的补偿，尽快解决历史遗留问题。无论乡镇出钱还是政府出钱，或者各出一部分，尽快弥补这部分人员的利益损失是解决违章建筑，社会治安、基础设施不足的根本。

2农民利益与土地流转

一是将通过政府在农村土地流转过程中的角色定位，分析在国家土地制度不甚健全的条件下，土地流转过程中政府的政策取向，信息对称性的提供、对中介组织的扶持，以及对弱势群体的保护等方面的作用：以土地实际收益为分配原则，在明确各利益主体债权关系基础上，按照农民收益和社会保障要求，设置一定的土地发展权，允许农民通过经营自己的土地解决就业和社会保障。

二是将征地补偿与农民的价值补偿，就业补偿和社会保障补偿相挂钩，保证农民能用土地换取应得的收益、就业机会和社会保障。

三是由政府征用零散的集体土地，通过土地储备，化整为零，并对所征土地进行一级开发或再根据规划出让给开发商，不但可以为政府解决土地开发不规范所带来的很多管理成本和后遗症，同时能为高端产业发展奠定基础。

3流动人口与就业筛选

城乡结合部发展需要大量的高技术人才，流动人口尤其是低技能流动人口过多将是一个巨大障碍。因此，在对流动人口的管理中的诸多措施中，尤其要重视通过就业筛选流动人口定居。这就需要制定通过就业信息，就业单位的性质和对雇佣人员的保障程度选择流动人口的居住服务和管理级别，从而实现对流动人口的规模和层次实行就业筛选。

只有在充分考虑上述利益需求的前提下，才能使城乡统筹达到事半功倍的效果。