论我国行政公益诉讼的受案范围

童　瑶

摘要：我国目前并没有关于行政公益诉讼制度的规定。现实中，行政机关有许多违法行政行为限于现行《行政诉讼法》的规定而无从被纳入司法审查范围。在现阶段，如何确立行政公益诉讼的受案范围是我国行政诉讼法学理论与司法实践的一个重要问题。

关键字：行政诉讼；行政公益诉讼；受案范围

行政公益诉讼的受案范围是为了解决侵犯公益的行政行为的可诉性问题而提出的，受案范围的明确与否直接影响行政公益诉讼制度的运行成效。其确立涉及到行政权与司法权的关系、涉及到社会观念的更新问题，还涉及到人民法院承受能力的问题。关于行政诉讼的受案范围的立法原则，原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明》中谈到，“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题，草案是根据以下原则确立受案范围的：一从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大行政诉讼的受案范围；二是正确处理审判权和行政权的关系：三是因我国目前法制不够健全，观念有待更新，并且法院承受能力有限，因而对受案范围还不宜规定得太宽。”可见，在正确处理审判权和行政权的关系，法院有能力承受的前提下，随着法制条件的成熟，应当逐步扩大行政诉讼的受案范围。

我国已发生的行政公益诉讼案件，大致有这样几类：一是有关市场秩序方面的无特定行政相对方的行政不作为，如对制假、售假行为查处不力；对不健康的文化制品的销售怠于查处、对偷漏税行为的拖延查处或不查处等：二是有关城市规划方面的违法行政作为，如违法规划造成历史古迹或风景名胜的破坏，为短期效益或地方利益，违法许可审批无治污防污措施的重污染企业开工生产等等；三是公用事业单位的行政性垄断行为，如违规价格上涨；四是公共工程的发包和重大项目的资金使用。从理论上来讲，所有侵犯公共利益的违法行政行为都应纳入司法审查的范围，才能实现依法行政、建立法治国家的目标，正如施瓦茨指出的那样：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”但作为一项制度设计，只有从实际情况出发，结合本国国情的基础上，适度超前和留有可进一步发展的空间，才能成功。因此，本文拟结合我国的实际和社会发展，直接切入主题，就几类可纳入我国行政公益诉讼的受案范围的行为作出有益的探讨。

一、维护市场秩序、公共安全方面的行政不作为行为

行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当且可能为之的情况下，却不履行或拖延履行的一种行为形式。而行政行为因发动程序不同可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。当特定当事人依法定条件申请行政主体作出一定的行政行为，行政主体应当作出现实情况可能作出的情况下拒绝作出或拖延、甚至不作出即构成有特定相对人的行政不作为，后一种情况下如若发生行政不作为则无特定受害人。对前一类行政不作为，行政诉讼法及相关司法解释对其救济途径已作了明确规定，由相对方依法提起行政诉讼即可。而对后一类行政不作为，因无特定受害人，但对公共利益的侵犯却是不言而喻的，则应纳入行政诉讼的受案范围。但因行政管理的需要，这类依职权的行政行为占有相当大的比例，如果所有这类行政不作为都纳入行政公益诉讼中来无疑是不妥当的，因为这既涉及到行政权与审判权的界限问题，也关系到司法承受能力。只应对其中比较突出的几类纳入司法审查。

一是对违法不征税行为、破坏市场经济秩序的有广泛社会影响的行为(如制黄、贩黄、制假、售假等待破坏市场秩序的行为)且经有关市场主体举报仍不查处的行政不作为，举报人可提起行政公益诉讼。由于这种行政不作为较为隐蔽，不易被发现，则由相关知情人举报或提起行政公益诉讼。实践中出现的相关案例也是由相关知情人起诉的。二是对社会影响重大的涉及公共安全方面的违法不作为，如时有发生的煤矿坍塌事故、重大火灾、发生自然灾害或重大的环境污染事故，有关部门怠于组织抗灾救灾、排除险情等情形，应纳入到行政公益诉讼受案范围。但是目前发生这一类事件在未达到刑事违法时，一般都是以严格的行政手段来追究相关工作人员的责任，因而事故发生后一般较少出现行政不作为现象。然而，这些重大事故的发生却往往和行政不作为有关，很多安全事故在发生前就存在着重大隐患，相关职能部门或疏于监督管理，或虽已查出问题，但未采取有力措施消除隐患，防止事故发生。对这一类行政不作为，有关知情人在向有关举报后可提起行政公益诉讼。以在事前预防重大的危害公共安全事故的发生。

二、损害自然环境、自然资源的违法行政行为

经济的高速发展导致自然环境的"严重破坏和自然资源过度开发的情况在我国相当严重，虽然低投入、多产出、高回报是市场经济条件下每个市场主体的目标，生态环境的恶化很多情形是由市场主体为实现利益最大化的行为直接造成的，但政府机关作为公共产品的提供者，作为市场失灵时的有力干预者，在保护自然环境、自然资源的合理使用与开发方面有着不可推卸的责任。而为了短期的经济效益，为了局部和地方利益，很多情况下，环境的破坏与资源的过度开发本身就是由违法的行政行为引起的。如某个森林覆盖率只有10％左右的省份却为了争取外汇创收的目的，向森林覆盖率达67％的日本出口木材，这种目光短浅的政府行为，如不纳入到司法审查范围，就目前的监督机制而言，是很难得到纠正的，造成的损失也难以弥补。一些地方政府为了眼前利益，竟然要求当地农民把当地用于防沙治沙的防护林砍伐掉，改种经济作物，日益严重的沙漠化、沙尘暴无不与这类政府机关的违法破坏生态平衡的决策有关。对这些违法的与环境有关的行政决策行为应允许作为环境的广大享用者——普通公民和环境公益组织予以监督。

就目前的破坏环境的行政行为主要集中的领域来看，应将以下几类违法行为纳入到行政公益诉讼的受案范围中来：一是违法出让土地使用权、所有权的行为，使有限的土地资源得不到保护：二是违法审批颁发没有环保设施和环保能力的重污染企业生产许可证，这种行政行為是很多重污染企业产生的根源；三是不顾资源恢复生产能力，过度发放采矿许可证、砍伐许可证；四是不当行政规划破坏自然风景和历史文化遗迹的行为。

三、政策性垄断行为

我国电信、铁路等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，带有政策意义的行业价格垄断窒息了业内竞争机制的形成，束缚着本行业快速有序的发展，极大损害了广大消费者的利益。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、

蛮横作风，已严重到了令消费者激愤的地步。以铁路系统为例，形式上的经营管理体制已实行企业化，但行业价格的形成却是政策性的，作为行政机关的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。春运期间乘火车的人以社会上的两类人为代表，打工者和两地分居者，他们大多处于社会底层。在他们春运期间非回家不可的情况下，有关部门借助行政性权力和垄断性地位强行提高价格的行为是与我们的社会正义相违背的。现在已出现了河北律师乔占祥状告铁路部门的案例，但是他只能先乘车，花了购票的代价，获得私人的诉的利益，然后才能提起诉讼。他只能要求铁道部门返还他本人因涨价而多花去的9元人民币。因此仍属于诉讼范畴；他无权代表广大消费者就公众利益受损害而起诉，要求铁道部门停止不合理涨价行为，赔偿消费者遭受的损失。若允许他在没有乘车，没有票款支出的情况下纯粹为社会的利益而起诉，则应属于公益诉讼的范围。

四、公共工程的审批、招标、发包及建设过程中的违法行政行为

在经济迅速发展时期，基础建设的大量投入不可避免，全国各地出现了公共工程的建设热潮，然而，在建设过程中出现了许多质量低劣的“豆腐渣”工程，这些工程从决策、发包到具体建设直至工程的验收，都是由各级政府主管职能部门操作的。正如一篇调查报告指出的那样，在我国“大量重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。”其中以工程的发包和验收两个环节问题最多。武汉外滩花园建在防洪大堤上即是相关行政都门违法审批的结果，造成了巨大的损失。同样在全国有恶劣影响的纂江大桥坍塌事故根源也在于当地政府有关部门的违法行为：竟然将这样一个重要的公共工程项目发包给一个没有任何建筑资质的个体户，这是其之一；在建设过程中，有关部门对有市民上访工程质量问题的、申诉置若罔闻，无动于衷，又构成了行政不作为；更为可悲的是，这样的工程在最后还顺利地得到有关主管部门的验收。正是这几道环节中都存在违法行政情形，对不特定社会公众的生命构成了严重的威胁，严重地侵害了公共利益。若在建设过程中，允许公民或组织就违法行政行为提起公益诉讼，以后的悲剧完全可以避免。因此，对重要的公共工程建设，因事关公共安全这种重大的公共利益，从审批到竣工都应接受社会公众的监督，当一般监督方式不能遏制违法行为时，行政公益诉讼应是最后保障。

有很多学者认为，在我国也应建立对违法使用公共资金的行政行为的诉讼，即所谓的纳税人诉讼(即原告以纳税人的身份对公共资金的不当或违法使用行为提起诉讼)，从法理上说，这是有道理的。因为公共资金的主要来源就是纳税人缴纳的税金，其本来目的就是将税金交由国家来办理各项公共事务，对如何使用应有权监督，当发现有违法或不当支出税金的行政行为时，除一般申诉、举报外，理应保留通过司法途径予以纠正。但从我国实际情况出发，公共资金的使用涉及到许多政策性问题，在我国政治体制尚未完全理顺、法院尚不能从根本上摆脱行政机关的影响、且行政诉讼制度有待完善的情況下，将这类行政行为纳入行政诉讼中。时机极不成熟，在实践中有可能导致法律被虚置。笔者认为，对公共资金的使用，宣由完善的行政程序(尤以行政公开制度为关键)、有力的权力监督来加以约束。待行政公益诉讼制积累了一定经验，再将其纳入受案范围。