教育券与高等教育改革

梁 灏

【摘要】受教育权是宪法规定的每个公民都享有的一项权利,但是由于各种原因,我国教育领域,尤其是高等教育方面还存在着许多迟迟不能解决的问题,比如一些大学招生时的地方保护主义,大学缺乏竞争等问题。要改变这种状况有许多解决方案,但“教育券”政策可作为一种有益的尝试。

【关键词】教育券;竞争;地方保护主义

教育是国家发展的基石。当今世界,国际竞争的实质就是以科技和经济为基础的综合国力的较量。

科技竞争,归根结底是人才的竞争,而人才的培养系于教育。无论是提高经济实力,国防实力,还是民族凝聚力,教育都基于基础性地位。教育在现代化建设中具有先导性、全局性和基础性的作用。我国是人口大国,教育振兴直接关系到国民素质的提高和国家的振兴,只有一流的教育,才有一流的实力,才能建设一流的国家。

1.现行高等教育体系存在的问题

我国现行的教育体系,在许多方面都出了问题,本文重点讨论和提出建议的主要有以下三个方面,一是缺乏竞争活力,二是地方保护主义严重,三是国家财政投入不足。

1.1 缺乏竞争活力

在市场竞争的大浪潮中,教育,尤其是高等教育,似乎并没有像市场经济一样能激发出巨大的活力。究其根源,在于大学教育资源的配置几乎都是完全由国家控制的,一所大学无论其表现如何,其每年的财政收入,几乎都是固定的。一所大学,如果没有重大政策的调整,或其他因素的变化,其在全国中的排名也不会发生重大的变化,招生的生源素质也会比较稳定。在中国,大学基本上是行政系统的延伸机构,政府集产权,办学,管理三权于一身,行政机构的运作观念和习惯也从多方面制约着大学。在这样的体制下,学校间缺乏竞争的动力,各学校也不会为了争夺资源而想尽一切办法,从而导致缺乏增强学校实力,提升学校名气的直接动力,导致学校行政官僚主义盛行,自由学术氛围日渐被市场经济所侵蚀,学校缺乏活力,大学生也由于缺乏正确的指导而日渐迷茫。

1.2 地方保护主义严重

高等教育的学府不是哪个省单独办的,而是用全国所有合法纳税人的税金办起来的,所以必须公平公正地对各省进行招生,不然,如何建设社会主义和谐社会?发展经济重在教育,科技创新离不开高素质人才,而高等教育的发展更为地方经济的发展提供了智力支持和人才保障。没有人才作为支撑,又如何平衡地区经济的发展?教育公平是和谐社会的实现途径,有了教育机会均等,有了教育过程的公平,社会弱势群体才有通过知识改变命运的可能,社会各阶层才有通过知识改变命运的可能,全社会才能充满活力,安定有序,而不至于让社会弱势群体无路可走,乃至铤而走险。

大学要有大气度,要有兼容并蓄,海纳百川的气度,没有这种气度,我们又怎能建设世界一流的高等院校?例如哈佛的招生原则——有才能则入,正是这种精神使哈佛一直引领世界科技发展的潮流,也正是这种精神,使她成为世界首屈一指的大学。我们一定要通过各种各样的途径创造一个公平的大学招生制度,培养一种真正公正的社会环境。

1.3 国家财政投入不足

中国高等教育从90年代的完全免费,发展到今天中国高校学费至少是5000元一学年的高收费,说明学生及其家长对高等教育的支出在高速增长,高校收费中呈现出增长速度过快,收入标准太高,学费在高校经费来源中的比例偏大等特点。另一方面,中国政府对教育经费的支出占GDP比重却始终低于世界平均水平。在经济国际化和全球化的进程中,高等教育将以其特有的方式发挥社会服务功能,促进经济发展,并成为国家现代化和实践民主政治理想的工具,所以,国家是高等教育的直接的、最大受益者,高等教育仍将是以政府投资为主。即使是遵循市场经济“谁受益谁付款”的思想,政府也是高等教育的主要和重要受益者,政府应在其受益范围内支付高等教育费用。所以,政府永远是高等教育的主要投资者,而且无论高等教育如何采取多种渠道筹措经费,政府也不可以减少自己作为主要投资者的义务和责任。由此可见,国家在教育经费的投入方面负有不可推卸的责任。

2.教育券

2.1 教育券的起源

教育券最早可追溯到经济学家弗里德曼的主张。1955年,美国经济学家弗里德曼在一篇文章中论述政府在教育中的角色,提出了学券制(school vouchers),建议把竞争引入公立学校体系,在“学券”的流动中实现优胜劣汰,医治公立学校的“集权过度症”,适当遏制教育官僚主义的滋长。1962年,该文被收入弗里德曼的著作《资本主义与自由》。此后,教育券概念得以广泛传播。

教育券是一种政府发给家长的票证,这些票证代表政府的教育经费,家长可使用票证和他们自愿增加的金额自由选择被批准的学校,学校则拿教育券换取教育经费。这种制度改变了以往教育经费由政府直接到学校的经费拨款模式,而是把家长和学生引入这一过程,从而使家长和学生在享受教育服务时有更多的权利,同时也会刺激学校办学的积极性,引发学校之间的竞争,优化教育资源的配置,提高教育效率。

2.2 教育券的操作

我们可以运用市场竞争机制的原理,设计教育券,以实现教育资源市场化,实现教育资源相对公平,具体操作如下:

(1)把国家对大学教育财政支出分为两部分,以三七分,国家掌控三成,七成用来设计教育券。

(2)在七成教育经费中,五成按各省考生比例平分到各省,两成按各省经济比例平分到各省,以广东为例,广东每年获得的教育经费拨款为:广东高考人数/全国高考人数×五成教育经费+广东GDP/全国GDP×两成教育经费。

(3)高考结束后,各省列出一本学生名数,各省按所获教育经费设置教育券。

(4)各省按分数设计教育券,一人一张教育券,一本分数为设计教育券的最低分数,每张教育券所代表的金额不同,一般来说,分数越高,教育券所代表的金额越大,一本分数线所代表的教育券金额最低。

(5)考生凭三个条件进入大学,一是分数,二是教育券,三是学费。

(6)学校凭教育券兑换国家教育资金。

2.3 教育券设计的最终目的

教育券的设计,是为了通过引入市场竞争机制,配置资源,调整结构,改善政府出力方式,提高高等教育的质量和效率,让一个学校的财政,与其在社会中的声誉和实力挂钩,学校必定想尽各种办法提高自己的声誉和综合实力。高校之间为了争夺优秀生源,争取更高额的教育券,会相互竞争。教育券的设计意味着:学生(及家长)根本无须了解学校的“利润率”的高低,而是关注哪个学校的效率高,自己可以因此获得更加值得的学问。那些成本高的学校,必然被淘汰。最终受益者,必然是学生。也就因此省略了教育部出动庞大团队,劳民伤财、像模像样地调查“大学生培养成本”的行为。

2.4 教育券设计的分配比例

2.4.1 本质是国家对高等教育投入经费的另一种分配

市场竞争,有利于提高效率。有学者提出了教育产业化理论。教育产业化,就是把教育当作产业来办,鼓励社会办学,以引入市场竞争机制。教育市场化也存在许多不足之处,教育市场化易造成国有资产的转移,流失,同时,伴随着收费的提高,使贫穷子女难以享受优质教育资源。教育市场化容易成为政府放慢教育投入的借口。市场化后的教育浸润商业文化,易使教育失去它本身固有的价值,即教育对个人和社会发展所具有的基本价值。教育产业化往往导致教育贵族化,有钱人就能买到优质教育,贫困者就无法享受优质教育,那么“八年大计,教育为本”无从体现。教育产业化,如果没有相关成熟的与之相适应的配套机制的话,教育产业化就会畸形发展。

2.4.2 五成经费按人口比例划分为体现公平考虑

在中国,对高考制度中存在着“分数面前人人平等”和“机会面前人人平等”的质疑,教育券的资金分配设计,就很好的解决了这个问题。每个考生只要考上一本,就有权获得教育券。这样,每个大学在招生时,就不会只考虑以招本地考生为主,都会把招生名额尽可能的放到分数越高,教育券免面值越大的地区,打破地方保护主义。以上海为例,如果复旦大学招生以上海考生为主,而不是综合考虑全国各地考生情况,其财政经费必然会少很多,处于增加财政收入的考虑,学校会以考生教育券面额和高考考试成绩作为重要参考依据,综合考虑,全盘打算,这样,就有效地抑制了地方保护主义。

2.4.3 两成经费以各地GDP比例按比重发放

一般来说,经济越发达地区,其教育也就越发达,考生素质也就越高,北京上海考生的素质,在高考相同的排名下,总的来说的确比经济落后的考生要高,若经济发达地区与经济落后地区的考生享有平等的、无差别的待遇的话,对经济发达的考生是不公平的。如果只按人口比例发放教育经费而忽视各地考生素质的差别,这样又是另一种不公平。高考成绩中在上海排第500名,其素质也往往比在某些欠发达省份排第500名的素质要高。按各地经济比重发放教育经费,经济越发达的地区,获得的教育经费也就越多,其考生在相同排名的情况下他们的教育券的面值也就越大。这样就有力的保障了经济发达地区考生的利益。一个省考生获得教育机会优与劣,与当地经济挂钩,也督促各省要大力发展经济。只有大力发展生产力,才能使考生获得更优越的教育资源,在广大人民群众的监督和社会各组织的压力下,能充分调动地方政府发展经济的积极性。

2.4.4 国家掌控三成教育经费

凡是市场竞争,都有一定的局限性,国家所掌控的三成教育经费,可以弥补市场竞争的缺陷,发挥国家强有力的宏观调控作用。竞争,必然意味着有些高校会在竞争中处于不利地位,甚至获得的教育经费会不够维持正常的学校运转。对于那些在竞争中失利获得很少教育资源的高校,为维持其学校运转,适当补充一定的经费。此外,国家掌控三成教育经费,有利于发挥党对高校的领导,始终发挥党在新时期中国教育的先锋作用。

2.5 教育券设计的目的

设计教育券的目的在于激发各高校竞争的积极性,教育券使得学校的教育经费与学生的分数挂钩,这样也就使教育券与学校领导与广大教职工的工资挂钩。学校为了招收优秀学生,必须做到以下三点:

2.5.1 学校的声誉要比其他学校好

学校的财政收入终究靠高素质的学生获得,学校为了吸引那些分数较高的学生,一定会努力提升学校名气提高学校各专业及综合实力在全国的排名,以吸引考生的眼球。学生是学校产品的载体,学生终有一天会带着所学知识技能进入社会,但他们与学校的这种连带关系却是永远都存在着的,他们在工作岗位上体现出的能力素质代表着学校的办学水平和教育质量。因此学校声誉提升需要依赖学生这个群体,教育塑造好学生对学校自身也是十分必要的,所以学校要培养学生良好的行为品质,树立学生自立的生活习惯,激发他们求知的兴趣和欲望,强化学生的专业知识和职业技能,培养他们的竞争意识和进取精神,增强学生适应社会的竞争能力和可持续发展能力。

2.5.2 改善学校风气

学生是学校声誉的载体,学校如果能改善学校学术氛围,促进管理体制改革,减少冗员冗政,建立信息公开、社会参与的民主管理体制,降低教育成本,提高效率,确实以人为本,从学生利益角度出发,潜移默化地培养学生的爱校情怀,使一个学生对其所在学校满意的话,那么学生一定会回到家乡进行宣传。尤其是山区农村地区,大学生作为该地区为数不多的精英人才,他们的认同必定会在该地区产生重要的影响,使学校能够像公司一样注重长期顾客的培养。

2.5.3 提高学校培养出来的学生自身就业和创业能力

建立大学的目的,在于培养出与社会主义现代化建设相适应的人才。如果一个学校培养出来的学生不能与社会相适应就是该学校的失败,这样就会严重影响学校的声誉。其实现在的考生在选择大学的时候,大部分学生并不是考虑哪所大学适宜搞学术研究,而是哪所大学毕业后更容易找工作,拿更高的薪水,取得更高的地位。如果一个学校能确实培养出社会所需要的人才,其毕业生能确实拥有其他学校难以匹敌的竞争优势,那么该学校也不会被所谓的综合排名之类的评价束缚太多,学校也就能招收更优质的生源,一个良好的社会评价会成为学校发展的长期动力。如果学校在就业率问题上造假,一旦被媒体等组织曝光宣传,必损毁学校声誉,造成学校直接的财政损失,而且是很常一段时间的财政损失。

在以上三点的共同作用下,高等院校将会更加专注于提高教学质量,有利于培养各种高素质拔尖人才,尤其在学术研究方面,也有利于培养世界级的大师。在教育制度的改革中发挥着不可估量的作用。总之,学校不会做一切有损其名誉和实力的事。

3.关于教育券制度辅助制度

教育券制度本身也是有缺陷的,也存在一些问题,为解决这些问题,必须设置相应的辅助制度,确保教育券制度发挥最大的效力。那教育券存在哪些问题呢?我们又应该如何解决这些问题呢?

3.1 只对一本考生发放教育券

二本以下的大学,其财政收入大部分都是地方政府拨给的,教育券的设计是以国家教育经费为基础的。当然,一本大学也存在地方政府财政支持的情况,这就要求国家要收归地方政府投入一本大学的教育经费,这样由国家统一设计的教育券才有意义,才能保证各高校平等竞争。有的地方由于高校云集,很多一本大学,比如北京,这些高校主要依赖国家财政支持,有的地方高校相对较少,但经济又发达,比如广东,这些高校除了获得国家财政支持外还获得省政府的大力支持。如果不收归地方对一本大学教育投入的那些经费的话,只是以现有的国家教育经费去分配的话,对北京等地又是不公平的。一本以下的大学仍由地方财政支持,如果一本以下的大学也能争取到一本分数线以上的学生,并获得这些学生的教育券的话,这些大学并不可以向国家兑现教育经费。如果一本以下的大学争取一本分数线以上的学生超过一定数量的话,那么可以申请成为一本大学。反之,如果一本大学连续几年(例如,可规定为三年)都没能争取到一定数量的一本分数线以上的考生的话,那么这样的大学也应该自动地降为二本大学。二本大学升为一本大学后,就能自由竞争教育券,并凭教育券自由兑换教育经费,但不能再获得地方政府教育经费的支持,如果一本大学降为二本大学,那么该大学就不能兑换教育券了,但能获得地方财政的支持。那些二本大学招收的一本分数线以上的学生,由于不能向国家兑付教育经费,那么在七成的制作教育券的经费中,会有一部分剩余,这一部分由国家控制,作为宏观调控以弥补市场竞争的缺陷。正因为二本大学经过自己的努力可以升为一本大学,一本大学不努力改善自己会将为二本大学,在这种激励和惩罚性机制中,能够最大限度地调动各高校积极竞争的活力。

3.2 教育券在全球金融危机的大背景怎样发挥功能

目前,中国外向型企业主要面临外需不足,企业亏损严重的情况,政府为保证经济平稳过渡,经济增长速度不至于下滑过快,提出要以拉动内需来拉动经济的要求。政府在努力地解决目前人民面临的医疗、住房、教育三大压力,力图建立一个完善的社会保障体系。只有解决人们的后顾之忧,才能激发人们的消费需求。

在设计教育券的过程中,可以让每一张教育券抵一定的学费,以减轻学生们的学费压力。比如,可以规定按高考排名分五个等级,不同等级可以抵的教育费用不同。比如。领第一等级教育券的学生其教育券可抵消3000元学费,领第二等级教育券的学生其教育券可抵2500元学费,领第三等级教育券的学生其教育券可抵2000元学费,领第四等级教育券的其教育券学生可抵1500学费,领第五等级教育券的学生其教育券可抵1000学费。这样,就能有效地缓解家长们学费压力,即体现了责任政府的职能,又有效地解放了人们的消费需求。用教育券抵学费的方案,在国家再次配置资源中,更加注重了公平原则,实现国家公共资源由富裕流向贫困。当然,这也需要国家加大对高等教育的投入,在教育投入方面与国际接轨。

在教育券抵学费的设计中,最好,而且应该要有等级差别。如果不同分数的考生领的教育券抵相同的学费而没有差别对待的话,那么对分数较高的学生又是一种不公平,教育券就没能最大限度地起到激励作用。教育券存在的等级差别,可以激发学生在高中时代发奋读书的动力。在贫困生中,读书就能直接改变命运。这种设计方案,可以把考生高考与考生的直接利益联系在一起。一般来说,人们对短期直接利益的渴求比长期间接利益要高,这种短期直接利益更能调动人们的积极性。

同时,在设置教育券中还要规定,二本大学招收的一本分数线以上的学生也能抵消教育券相对应的学费。在这一方面,不应该区别对待。每个考上一本分数线的考生是凭实力考上取得的,教育券抵的那一部分学费是对考生实力的认证。而且在出于拉动内需的考虑,也应该这样做。

3.3 区别对待理工科专业和其他专业

一般来说,理工科专业由于其特殊的专业要求,其所需要的经费会比其他专业要多得多。理工科专业往往需要许多成本昂贵的大型的设备,而文科专业却没这方面的需要。如果对不同专业同等对待的话,那么对那些理工科专业就显得不公平。所以我们在设计教育券的时候要规定,凡是理工科专业学生的教育券,该学校可以向国家兑付双倍的教育经费,这样就能更好地照顾理工科专业学生的利益,也对国家在设计教育券的时候提出了更加高的要求。虽然这种设计不尽合理,因为不同专业所需要的成本不尽相同,不可能文科和理工科的成本比例就是1:2,这也需要发挥国家的宏观调控。

3.4 严厉禁止收买教育券的现象发生

一些生源质量差的学校会不会用钱去购买或以优厚条件吸引高分学生?首先,高分学生的教育券比低分学生的教育券有一个面额差,如果学校用钱去购买高分学生一般不会超出这个差值,其次,高分学生在进行选择时也会做考虑,如果自己的分数与想招收自己的学校的名气实力严重不相符的话,或者学校出资远未满足自己的要求的话,学生也不会去干傻事的。综上两点,学生被收买的可能性不大。但也不排除这种情况的出现,原则上要反对这种扰乱市场竞争的行为,通过完善立法,严厉禁止收买现象的发生。在立法的过程中,可以由各高校相互监督,如果一学校发现另一学校有用钱收买高分学生的现象,有权揭发或起诉,如果被证实情况属实,那么该学校有权获得被揭发或起诉的学校招收该学生的教育券面值的双倍金额,作为鼓励。

3.5 教育券的技术要求和实施教育券的阻力

教育券实施所遇到的最大问题,在于各省获得教育经费后如何设置教育券的问题,也就是各省高考后不同分数对应的教育券的金额是多少。这需要教育部专业人士解决。这里,我提出一个建议,不同分数所代表的教育券面额要有一个合理差距。这个面额差不能太小,太小的话就不能调动各高校竞争的积极性,面额差也不能太大,太大的话就会造成各高校财政收入差距太大,导致另一种不公平。

教育券计划,实质上就是对利益的重新分配。既然涉及到利益重新分配的问题,在实施过程中就必然会遇到强大的阻力。

教育券有助于打破地方保护主义,但地方保护主义本身就是一股强大的阻力。虽然设置了两成的经费按各地经济比重分配,但对某些地区来说,其损失的利益仍然是很大的。

该计划的第二个阻力来自各高校,尤其是享受国家财政资源较多的高校,比如“211”和“985”工程的大学。实行教育券制度,架空了“211”和“985”工程。国家不存在重点支持对象,所有学校一律平等。教育券的实行使得国家重点支持改为学生重点支持,谁能争取更多的面值更大的教育券,这些学校就有更多的资金搞学术研究。但现在实行教育券制度后这些高校居然要和一般的大学相互之间进行竞争,各既得利益高校的校长们也不愿意像公司老板一样折腾,对他们来说,多一事不如少一事。当然,这只是一种可能,其实教育券的最大好处之一也就是一个高校如果努力竞争,财政便能获得很大的收入,在争夺利益面前,各高校是不会让步的。

该计划的最大阻力,来自教育部。一般来说,在中国,上级往下级拨款,往往会受到层层官员的挪用贪污。教育券设计,把资金直接给了学生,教育部所掌握的资源就大大减少,有效地抑制了腐败,打击了某些官员的利益。这些利益受损的官员,将成为教育券能否推行的最大阻力之一。