农村计划生育家庭养老保障体系探讨

张凤华

摘要：随着人口老龄化进程的加快，传统的养老保障模式已不再适应计划生育家庭的需求。本文从政治、经济、人口和文化方面对造成这一困境的原因进行分析，从而提出了以下对策：选择适合的养老保险制度，构建农村养老保障的基本框架；改进基础设施，提高福利水平，建立多层次的农村养老体系；引入竞争机制，建设配套的补充制度；通过政策、制度的全方位创新，从制度上保障；建立独立的财政渠道，从财政方面支持的对策。

关键词：农村；计划生育家庭；养老保障体系

文章编号：978-7-80712-402-3(2009)04-118-04

党的十六大以来，党中央高度重视“三农问题”。连续三年的一号文件都是关于三农问题的。十六届五中全会更提出建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村——把我国的农村工作往前推进了一大步。在新近召开的十七大上，党中央又为我国农村建设规划了新的目标，建立农村养老保障体系。加快完善社会保障体系，推动建立和完善利益导向政策体系，推动开展农村计划生育家庭养老保险试点，促进稳定低生育水平、统筹解决人口问题，促进构建社会主义和谐社会，是中国政府全面推进小康社会建设的一项重要任务。

一、我国现有农村养老保障的现状及改革趋势

当前，我国人口老龄化形势十分严峻。我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是人口老龄化形势最严峻的发展中国家之一。由于大量农村青壮年人口流入城镇.农村人口老龄化日益严重。2000年，我国农村老龄化水平为10.92％，比城镇高1.24个百分点；到2020年，农村老龄化水平将提前突破20％。农村计划生育家庭由于子女少，养老问题更加突出。

目前。我国农村的养老模式主要是家庭养老、集体养老和社会养老三种模式，并且这三种模式是彼此分离的。家庭养老主要是指老年人有其家庭或家庭成员提供衣、食、住、行等方面的支持或依靠自己早年的积蓄和继续劳动的收入来维持生计；集体养老主要是针对“五保户”的政策，它的适用群体是特定的。解决问题的程度有限。社会养老在我国还只是初级阶段。我国农村社会养老保险是从1991年开始在全国正式试点的，由民政部负责组织实施。1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)在全国范围内推广。1995年国务院办公厅又转发了民政部的《关于进一步做好农村养老保险工作的意见》，但是到1998年.上半年。在全国总动员、80％以上的县参加保险的情况下，农村参保人数只占应参保人数的12％。到1998年底，该方案被迫暂停实施。

面对农村人口老龄化问题，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”。党的十七大报告明确提出，要“探索建立农村养老保险制度”。2007年12月中共中央、国务院下发的《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(即今年的中央1号文件)进一步提出，“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”。中央《决定》明确提出，“农村要探索建立多种形式的计划生育家庭养老保险制度”。贯彻落实党的十七大精神以及中央一系列重要决定精神，探索建立农村养老保险制度已现实地摆在我们面前。

2007年11月，国家人口计生委等14个部门在《关于全面加强农村人口和计划生育工作的若干意见》中明确提出，要与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套，调动政府、集体和个人的积极性，多方筹集资金，探索建立多种形式的农村计划生育家庭养老保险制度。要从农村计划生育家庭，特别是独生子女户和双女户着手，探索建立农村养老保险制度，创新养老模式，逐步解除农民实行计划生育家庭的养老之忧。

二、农村计划生育家庭养老保障存在的问题

随着计划生育政策的推行，传统的大家族式的家庭在规模和结构上都发生了变化。规模上。家庭人口减少，家庭承担风险的能力削弱，赡养老人的能力降低；在结构上，家庭趋向小型化和核心化。我国农村的家庭经济结构逐渐转变为“4-2-1”甚至“8-4-2-1”的模式。使得年轻人的抚养比增大，养老负担沉重；随着城市化进程和大量农村青壮劳动力涌入城市、父母与子女长期分离，出现许多“空巢”家庭，使得父母与子女之间的感情日渐疏远。亲情观念变的淡薄，传统的家庭所能带来的生活照顾和精神上的慰藉也难以维持。总之，计划生育家庭与非计划生育家庭，尤其是多孩的农村家庭相比。在养老保障方面还存在许多问题。

1、经济收入低，养老水平低

也许“少生快富，小康之路”的标语在农村随处可见，但是事实上这只是一个理想。在抚养孩子阶段，计生家庭的确承担较少教育投资、抚养费以及较少的时间，父母可以有较多的时间和精力去从事其他经济活动。但是在孩子成为家庭主要经济来源阶段，情况便恰恰相反。实践证明，计划生育家庭的“困难户”要远远多于多孩家庭，而“小康户”远远少于多孩家庭。随着农村九年制义务教育的实施，孩子的教育成本下降，直接导致农村孩子抚养成本的大大降低，而在许多以土地收入为主要收入来源的农村地区，家庭土地(山林、草场等)的多少往往取决于家庭人口数的多少，可见计划生育家庭是不占优势的。此外，多孩家庭有更多的劳动力外出务工，挣得甚至比种地更多的经济收入。所以说计划生育家庭的经济收入低，养老保障水平不够。

2、养老保险发展不平衡，参加社会养老保险的比例低

计划生育家庭养老保险是由国家提出原则要求。各级政府部门根据当地的实际情况制定具体的实施策略，主要由地方政府来落实。由于各地经济发展水平不均衡，各地农村的具体情况也各不相同。地方政府在制定政策和实施的力度也不尽相同，出现了各地保险力度不同，地区差异较大。在农村，除了带有普惠色彩的农村合作医疗和专门针对计划生育家庭的计划生育养老储蓄是由卫生部门组织实施，得到大力推广之外，农村社会养老保险和农民退休金制度只在极少数经济发达地区得到推广。保障对象少且保障水平低。独生子女户由于经济收入少。参加社会保险的比例比两孩或者多孩家庭更少，因此这又从另一个侧面反映了计划生育家庭的经济水平落后于多孩家庭。

3、父母得到子女的赡养费较少，精神慰藉低

由于孩子的求学、就业、结婚和迁移流动导致许多计划生育家庭的空巢化，独生子女不能在自己的身边照顾自己的父母。孩子在外求学、就业、结婚、买房等压力还需要父母在经济上的支持，因此给父母的生活费用很少。此外受到“女孩不养老的”，“嫁出去的女儿泼出去的水”等传统观念影响，大多数的计划生育家庭还是以自我养老为主。如今的养老不仅仅是经济上的供养、支持，在基本物质条件普遍能够得到保障的，日常生活照料和精神慰藉在养老

保障中占有越来越重要的地位。家庭的空巢化导致老年夫妻的孤独与寂寞。还增添了对离家孩子的思念和担忧，生活中只能彼此照料，看到自己周围的多子女家庭；的温馨氛围，她们会更加感到空虚无助。

4、对未来养老的担心程度高

计划生育家庭对未来养老担忧主要体现在担心将来生活的经济来源，未来生活无人照顾，未来生病无钱看病，担心将来没人说话解闷。担心将来子女不孝顺等一系列问题。要解决计划生育家庭的担忧的问题需要通过个人、家庭、社会来共同解决。

三、影响农村计划生育家庭养老问题的因素分析

1、经济因素

虽然国家已经给与农村多方面的财政支持，但是相对于城镇的基本养老保险金还是很少的，农村人口基数大，使得农民人均享经济发展成果较少。由于资金短缺，农村计划生育家庭养老保障还存在覆盖范围过窄、保障水平过低的问题。而且，针对农村计划生育家庭的扶贫奖励政策也只是在计划生育夫妇年满60周岁以后，按人均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到其亡故。但是，随着物价水平的飞涨，年均600元的扶助金根本无法满足老人的一般生活需求，在老人生病或者发生什么意外的时候，更是捉襟见肘。中国计生协会会长姜春云说，有的超生农民这样算了笔经济账，计划生育奖励到60岁才有，而生孩子不但马上拿到拆迁补偿，孩子长到16岁就可以打工挣钱，很划算；也有超生户计算，减免的教育费可作为缴纳违法生育孩子的社会抚养费，减免的农业税可作为孩子的生活费，等于没有增加负担就多养了个孩子。而对比超生孩子的收益，现行的计划生育优待政策由于补贴标准和兑现率低，激励作用在下降。

2、政治因素

自20世纪70年代初推行计划生育政策开始，广大农民群众积极响应党和国家的号召，生育水平逐渐下降，由原来的每对夫妇平均五六个孩子下降到现在平均两个或者两个一下子女，大大削弱了农村“养老防老”的传统的家庭养老功能。计划生育政策的实施一方面大大减缓了人口增长对环境、资源的压力，促进了社会经济的发展；另一方面也不可避免的使得中国农村延续了几千年的传统的家庭养老保障体制受到冲击，甚至丧失其功能。随着计划生育的开展，农村不断出现的“4-2-1”养老模式会带给未来的独生子女巨大的压力。计划生育政策的实施成功解决了我国人口增长过快的问题，同时又给我们带来了新的问题——如何解决好农村养老保障问题。尤其是计划生育家庭的养老保障问题。只有妥善解决好计划生育家庭的养老保障问题。才能免除农民的后顾之忧，大大促进计划生育国策的实施，稳定生育水平。

3、人口因素

根据第五次人口普查结果，截止到2000年，我国60岁以上的人口达到1.34亿，占总人口的lO.2％；65岁以上人口达8811万，占总人口的6.96％，其中农村老年人口达5938万，占老龄人口的67.4％。由于计划生育政策的实施及其他因素，农村人口老龄化速度明显高于城市。1990年老龄人口占农村人口的比重为8.7％，2000年上升到10.8％，预计到2020年将到达16％，2050年这一指标将达到21.2％。在人口老龄化加剧的情况下，我国农村计划生育家庭的养老保障建设和发展不仅关系到农村计划生育家庭的老人，也关系到整个社会和国民经济的未来与发展。

4、文化因素

随着社会经济的发展，年轻人价值观念也随之发生变化。在传统社会中，家族是维系国家与家庭的纽带，它制约着传统小家庭的行为，为传统农村家庭养老提供强有力的制度保障，而现代社会中，礼治走向法制，个人民主、独立的意识增强，家庭结构发生变化，家族逐渐被家庭所取代，传统社会中老年人的权利和地位逐渐降低，家庭的中心逐渐转移到中青年一代的身上，使得农村家庭中一些不尊重、不照顾，甚至虐老、弃老的现象出现。传统社会提倡的“孝”文化，逐渐从人们的脑海中淡出，使得现在的人们尤其是年轻人缺乏“孝”的观念。另一方面，自古以来中国农民生活在自给自足的自然经济环境下，他们看中的是眼前的现实利益，他们愿意花钱购买地产赚钱以备养老，也不愿交养老保险费；农村年轻人认为养老是离自己很遥远的事情，几十年后还不知国家采取什么样的政策，因而对参保不感兴趣。养老保险资金来源得不到保证也就不足为怪了。

四、完善农村计划生育家庭养老保障体系的对策

1、选择适合的养老保险制度。构建农村养老保障的基本框架

尽管现行农村养老保险模式多种多样，但并不意味着随意选择一种模式就能行得通。而应当根据当地的经济状况和保障情况，科学选择保障模式。在目前的情况下，农村计划生育家庭养老保险基本分为四种类型：一是对于经济发达地区，选择参与性养老保障模式为主，辅之以统一性养老保障模式。因为这些地区的财政收入、集体经济和个人收入水平都很高，而且土地日趋减少，有条件并且有必要建立城乡一体化的养老保障模式。二是对于中等发达地区，选择补充性养老保障模式为主，辅之以救助性养老保障模式。这类地区主要是纯粹农村中的经济较发达地区，它们的经济条件与城乡结合部地区相比，又具有一定差距，而与不发达地区相比又具有一定优势。三是对于经济欠发达地区，选择救助性养老保障模式为主，在个别地区实行补充性养老保障模式。这类地区主要是纯粹农村中的经济落后地区，无论是财政收入还是集体经济和个人收入的水平都很低，基本无力全部落实法律规定的各项奖励。四是对于贫困边远地区，主要是纯粹农村中的经济落后地区，这类地区发展主要依靠国家扶贫项目扶持，集体经济为零，个人生活十分贫困，根本不能落实法律规定的优惠奖励，因此，这类地区计划生育养老保障应当纳入国家奖励性养老保障模式，对那些独生子女户、二女结扎户应先列入奖励性养老保障范围内，由国家一次性办理养老保险金投入，辅之以地方民政救济性养老保障形式。

2.提高福利水平，建立多层次的农村养老体系

改革传统养老模式，在农村实行以家庭养老为主，集体和社会养老为辅的养老模式。基于我国农村经济的发展水平和几千年沉淀下来的“孝文化”，以家庭为核心的养老模式目前仍然占主要地位。但是由于人口老化，计划生育家庭的家庭结构发生了变化，家庭的赡养能力大大降低，因此需要有其他的养老模式来加以补充。具体措施是大力宣传集体养老和社会养老，改变传统思想认为将老人送到养老院就是不孝的观念。积极提高养老院、敬老院的服务水平，吸引更多的老人入住。另一方面，随着计划生育政策的实施，出生率的下降，一些原来修建的幼儿园或托儿所渐渐闲置，我们可以将它们改建成托老所，这样既可以减少建筑用地，也可以在不增加财政支出的前提下增加养老场所。组织人员进行培训，提高工作人员的业务素质，从整体上提高农村养老机构的服务水平。并且计划生育家庭的老人享有优先入住权。

3、引入竞争机制，建设配套的补充制度

顺应社会发展潮流，由政府出面与保险公司达成协议，在国家法规和金融政策许可的范围内，通过竞争投标的方式，按利益最大化和风险最低原则优选商业保险公司对计划生育家庭养老保险资金进行管理，达到资金的保值增值最大化。保险公司应该针对计划生育家庭制定区别于一般商业保险的政策，满足他们的特殊需求，尽可能地让利于计划生育家庭。政府可以制定相应的政策法规，对运作计划生育家庭养老保险金的商业保险公司予以倾斜，给予免税或合理的补偿。

4、通过政策、制度的全方位创新，从制度上保障

计划生育政策已经实行了几十年，但相关政策一直没有太大变化，各地区的奖励激励政策也各不相同，这大大挫伤了计划生育家庭的积极性，实行全国统一的计划生育优惠政策势在必行。由于各地经济社会差异很大，所以无论是整体落实还是具体条款的制定在不同地区的实施都存在着明显的地区差异。由于地区差异，一些迁移或是外出务工的计划生育家庭就失去了享受优惠政策的一些权利。因此，国家应该制定一个全国统一的计划生育优惠政策，不因地区差异而在落实中有所阻碍。同时，要在基本情况相当的情况下，优先考虑计划生育家庭。比如：现在中小学实行的学杂费全免政策，这其中并没有凸显出计划生育子女的特殊性，国家和地区可以在学杂费全免的基础上适当给与计划生育子女一定的生活补贴或者奖学金；在招工时，优先考虑计划生育家庭的子女。通过将这些优惠政策以法定形式固定下来，可以推动计划生育政策的实施，也可以让计划生育家庭切实感受到响应国家号召得到的实惠。

5、建立独立的财政渠道，从财政方面支持

完善农村计划生育家庭的养老保障体系增加政府投入，将公共资源的收益转作计划生育家庭的专项资金，保障农村计划生育家庭的养老保障基金的切实到位。目前，我国对计划生育家庭的奖励政策是：独生子女父母奖励一项，夫妻双方14年合计只有600元，对放弃再生育的一次性奖励也只有1000元左右。这些根本不能解决计划生育夫妇的养老问题。随着人口老龄化进程的加快，越来越多的计划生育夫妇步入老龄化，要求国家财政拨款也只是杯水车薪。不能从根本上解决问题。我们可以借鉴国外经验，将新发现的天然气、石油等自然资源的开采、使用的收益划归全民收益，专门用于解决计划生育家庭的养老问题。这样既可以有效地解决农村计划生育家庭的养老保障问题，也可以为将来实现城乡一体化的养老保障体系做准备。一举两得，在不增加政府财政负担的前提下。又可以合理地解决农村计划生育家庭的养老保障资金的筹集。

总之，我们必须改革中国目前的计划生育家庭养老保障体系.通过完善计划生育家庭养老保障体系来协调社会各阶层之间的利益关系，真正使计划生育家庭享受到实惠，从而减少引发社会矛盾、影响社会安全的因素，促进计划生育工作的顺利开展，促进社会的良性运行和健康发展。