论我国水权初始分配制度的完善

刘斌　田义文

中图分类号：F127 文献标识码：A

内容摘要：水权初始分配制度作为水权制度的重要组成部分，是水权制度建设的基础和前提。一个完善的水权分配制度需要满足环境保护、水资源管理及利用等多方面的要求。本文根据这些要求，结合对我国水权初始分配制度发展状况的分析，提出了完善我国水权初始分配制度的相关建议。

关键词：水权 初始分配 制度 完善

水权初始分配制度应满足的条件

（一）在环境保护方面要做到合理

水资源具有双重属性，不仅是重要的经济资源，同时还是重要的生态资源。经济的发展需要足够的水资源作保证，但要维持良好的生态环境同样要有相应的生态用水量的保证。因此，水权初始分配制度应在经济性用水和生态性用水间做出合理的分配。我国多年来都延续以经济建设为中心的思路，经济性用水对生态用水大量挤占，许多流域河流断流，生态破坏现象严重。建立合理的水权初始分配制度，能有效兼顾生态用水和经济性用水，能在保持生态环境与水资源可持续利用的前提下，促进经济的发展。

（二）在水资源管理方面要做到公平

权力的初始分配实际上是利益的分配，一个不公平的权利分配机制，将无法维持正常的运行。近年来，随着我国水资源形势的进一步严峻，区域间及区域内部对水资源的争夺愈演愈烈，水事纠纷频发，而行政机关往往无法有效解决，给水资源管理带来巨大的困难。这主要是因为水资源匮乏，同时通过单纯的行政手段进行分配无法保证利益分配的公平，因而无法形成对用水者有效的约束。只有水权初始分配真正做到公平，行之有效的管理才能成为可能。

（三）在水资源利用效率方面要做到明晰

提高水资源的利用效率有多种途径，但最有效率的途径是通过市场的、经济的手段。在我国水权初始分配制度尚未建立的情况下，许多地区就已经有水权交易的实践，如浙江的东阳－义乌水权交易，通过交易相关地区在一定程度上解决了行政手段长期无法解决的水资源需求问题，但这种交易都是在没有明确的权利归属的情况下进行的，实质上是水商品的买卖，并不能算作是真正意义上的水权交易。这也为新的矛盾埋下了伏笔。经过几年的实践，不仅东阳－义乌水权交易的各方未达到满意的结果，而且上游的磐安县及与东阳相邻的嵊州市也认为该笔交易损害了他们的利益。市场配置需要清晰的权利界定，只有通过明确的初始水权的分配使水权落实到具体的用水者手中，才具备了通过市场高效率配置的可能。水权才能有效地通过转让的方式流向使用效益更高的用水者，达到水资源的优化配置，最终提高水资源的利用效率。

我国水权分配制度的发展及成绩

（一）我国水权初始分配制度的发展

自然调节阶段。最初水权的初始分配都以自然形成的用水习惯、用水意识、村规民约等非正式的水权制度约束为主，当时水资源相对充裕，能满足大多数用水主体的需要，政府对水资源管理的需要并不是很迫切。

行政为主导阶段。随着水资源的紧缺，在节水及提高水资源利用效率的要求下，政府逐渐加大行政权力在水权分配中的力度，在尊重前述非正式水权制度的基础上，开始了以行政为主导的水权分配机制。但由于没有有效的制度规制，水权分配不合理、水事纠纷现象层出不穷，并且形成了事实上的优先权模式。其表现为谁先引水、谁就有水资源使用权。在水资源的空间配置上，表现为中上游优先用水。在水资源的行业配置上，表现为经济用水挤占和挪用生态用水，严重影响了水资源的利用效率，加大了水资源管理的难度并造成了环境的巨大损害。

制度探索及建设阶段。为了应对水环境日益恶化及水事纠纷日益增多的问题，我国开始注重水权初始分配制度的探索与建设。在流域层面，我国开始在重要的流域开始设立管理机构，在区域间制定分水方案。如黄河流域，早在1987年国务院就向黄河流域11省（区）下发了《黄河可供水量分配方案》，1998年，国家发展计划委员会、水利部又颁布了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，在1988年水量分配比例的基础上，确定了枯减丰增的原则。我国1988年《水法》第三十一条和2002年《水法》第四十五条分别对这些制度进行了确定和保留。通过这些制度安排，我国跨界水资源利用的无序状态得到了一定程度的改善。在总结以上制度探索取得的成绩的基础上，2008年水利部出台了《水量分配暂行办法》，标志着我国的水权初始分配制度的基本建立。

（二）我国水权初始分配制度建设取得的成绩

《水量分配暂行办法》是多年来我国水权初始分配制度建设成绩的集中体现。这部规章的颁布对我国目前存在的水量分配方式的合理部分进行了法律上的确认，并确定了水量分配应遵循的原则，构建了我国水权初始分配制度的框架。

《水量分配暂行办法》适用于跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配。主要规定了以下几方面的内容：规定了水资源可利用总量或者可分配的水量，将保护生态与环境和水资源可持续利用作为水量分配的前提，将环境保护的理念融入了水权分配；规定了水量分配应当遵循公平和公正的原则及需要考虑的相关因素，兼顾了生活、生产、生态与环境用水。在制度上确定了经水量分配确定的行政区域水量份额，是实施用水总量控制和定额管理相结合制度的基础，规定了各省级行政机关及流域管理机构，其他各地方行政机关与上级水行政机关在水量分配上的协商机制及上级行政机关的审批机制，使我国的水权分配制度具有了较强的可行性。规定水量分配方案制订机关可以与有关行政区域人民政府协商预留一定的水量份额，加大了行政机关对水资源分配的管理力度，更有利于环境安全。

（三）我国水权初始分配制度仍有待改进

我国水权初始分配制度建设尽管取得了一些成绩，但我国正处在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，总体来看《水量分配暂行办法》计划经济的色彩仍比较浓厚。其中规定过于原则，环境保护力度不高，分配层次不深，及无具体并合理的分配方法等情况仍然很突出，无法保证水权初始分配的公平、合理及明晰。因而，《水量分配暂行办法》确定的制度只能认为是我国水权初始分配制度建设过程中的一种过渡性的制度安排，我国水权初始分配制度仍需进一步完善。

进一步完善我国水权初始分配制度的措施

（一）更加注重对环境的保护

综观《水量分配暂行方案》，虽然规定了以保护生态与环境和水资源可持续利用为前提确定可用于分配的水量，规定了统筹安排生活、生产、生态与环境用水等原则，但这些原则都没有可靠的制度保障，水资源的有效利用仍然是这部规章的中心。在这样的制度安排下，可以预见生态与环境用水问题并不能得到有效的保证。这种困境的形成与我国环境管理的分割性有着直接的关系，在部门利益的驱动及环境问题复杂性的情况下，我国水资源管理领域长期存在着“环保部门不下水，水利部门不上岸”的问题。而环境是一个有机统一的整体，水权的初始分配在资源的利用及环境的保护上有同样重要的意义，它们之间相互促进、相互制约。我国水权初始分配应在环境保护方面确定具体的制度，在水权初始分配中应打破环境管理的分离性，由环保、水利等部门共同制定分配方案，真正做到合理安排生活、生产、生态与环境用水。

（二）应体现水资源是国家所有

《水量分配暂行办法》主要用于跨行政区域水资源的分配，这与我国水资源区域间分配矛盾最为集中的现状密切相关。区域间水资源争夺激烈的一个重要原因在于，我国水资源虽由国家所有，但水资源的使用收益却主要由地方政府享有。我国2002年《水法》第48条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当缴纳水资源费，具体办法由国务院规定。根据2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》，除部分跨界水资源费的决定、征收及使用由流域管理机关负责外，都由省级水政机关决定。这样就形成了国家享受水资源所有权，地方政府却从中受益。这种国家水资源所有权的虚置状态，只能促使省级政府和其他地方政府的逆向选择，使用的水资源数量越大，得到的财政收入就越多，而不是付出更多的代价，因而，区域间水资源的争夺也更为激烈。目前《水量分配暂行办法》确定的协商机制，虽然在一定程度上能遏制这种情况，但要从根本上解决这个问题，还需要改变这种“国家所有，地方受益”的状况。要求各区域在取得水资源的同时，向国家缴纳能反映水资源价值的费用，以约束地方用水逆选择，真正提高水资源的使用效率。

（三）拓展水权初始分配的层次

水权初始分配一般需要分三个层次。第一层次，将区域水权分配到各子区域，由各级政府代表国家行使本区域内水资源分配的权利；第二层次，将子区域内水资源分配到区域内各行业，包括生活、工业、农业、环境等，由水行政主管部门行使行业间水资源分配；第三层次，将行业水资源使用权分配到各用水户，实现水权配置到户、分水到户。目前，我国的水权分配制度的规定仍停留在第一个层次上，只解决了区域间总括性的水权分配问题。水权初始分配的最终落脚点是在每一个具体的用水者，在一个完善的水权制度下，他们也将是提高水资源利用效率及进行水权交易的最主要主体，各级行政机关只担负着水权管理及分配的职能。如果水权的分配只停留在区域层面上，区域以下的水权分配仍然将是完全以行政为主导的方式，无法保证分配的公平，更无法达到明晰，甚至由于水权交易的合法主体主要是各级行政机关，产生各行政机关为了自身利益“与民争水”的情况。因此将水资源在区域间进行配置只是完成水权初始分配制度的一个步骤，还必须在更深的层次上发展，直至在具体用水户间确立公平、明晰的分配制度，为水权的管理流转打下良好的基础，提高水资源的利用效率。

（四）改进水权初始分配的方法

影响区域水权初始分配的主要因素可以概括为社会因素、经济因素和自然因素三个方面的多项指标，包括区域产水率、环境需水量、人口数量、城镇化程度、用水现状、用水效益、经济发展水平等，每个因素对水权的分配都有影响，每个影响因素要占到多大的权重都需要经过详细的推算、权衡。而目前我国水权初始分配做了原则性的规定，要求遵循公平和公正的原则，考虑水资源条件、用水历史和现状、供水能力和用水需求等方面的关系，统筹安排生活、生产、生态与环境用水；在具体的分配方法上只确立了以流域为单元的区域间协商及上级机关批准的机制，对水权初始分配的具体依据并未涉及。这种分配方式上的安排，只能在表面上解决目前水权初始分配上的矛盾，然而，如何在分配方式上达到公平、公正，通过何种依据确定各个区域需要的水量；如何保证环境用水等方面存在更深层次的矛盾。因此必须综合生态、环境、水利、工程、经济等各个学科及部门的努力，才能寻找出更为合理的分配办法。

参考文献：

1.宗边.中国成为水资源最穷国家之一[N].中国环境报，2004

2.刘斌.浅议初始水权的界定[J].水利发展研究，2003

3.曹明德.论我国水资源有偿使用制度—我国水权和水权流转机制的理论探讨与实践评析[J].中国法学，2004