关于完善企业破产法的若干思考

王全法

中图分类号：DF922 文献标识码：A

内容摘要：目前，我国企业破产法的内容存在一些缺陷。而本文认为，应当以“不能清偿到期债务”作为企业唯一的破产原因；选任破产管理人时，应当实行以债权人会议选任为主、以人民法院指定为补充的形式；关于破产费用和共益债务的规定，也需要进一步完善。本文提出若干改进措施，期望能够进一步完善破产法的规定，保护当事人的利益。

关键词：破产法 完善 措施

第十届全国人大常委会于2006年8月通过了《中华人民共和国企业破产法》（以下简称破产法），以替代1986年的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称原破产法）。破产法与原破产法相比，其内容有很大的改进。如在破产法的适用范围上，原破产法规定，破产程序仅适用全民所有制企业，而破产法则规定破产程序可以适用于所有的企业法人，因此在破产资格方面，实现了对所有企业法人的平等对待。

在破产的条件上，原破产法规定，企业必须是“因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”，法院才能宣告其破产。但企业的哪些亏损是因为经营管理不善造成的、哪些亏损是因为政策等原因造成的，有时很难确定。而根据破产法的规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，债务人就可以向法院提出重整、和解或者破产清算申请；债权人也可以向法院提出重整或者破产清算申请。至于债务人是否亏损、亏损的原因是什么，都不是能否宣告其破产的条件，这非常有利于保护债权人的利益。

设置了破产管理人制度。原破产法没有规定破产管理人制度，而是规定了破产清算组制度，在破产进行过程中，由破产清算组接管破产企业。破产法设立了破产管理人制度，这种制度是英美法系破产法比较成熟的制度。破产管理人由熟悉破产业务的专业人士担任，其工作成效必然会超过主要由政府有关部门人员组成的清算组，这有利于破产工作的顺利进行。虽然破产法的内容有了很大的进步，但仍存在一些不足，需要进一步完善。

破产原因需要完善

所谓破产原因，是指认定债务人丧失债务清偿能力，法院据以启动破产程序，宣告债务人破产的法律标准，即引起破产程序发生的原因。根据破产法的规定，企业破产的原因是其不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。破产法将“资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”作为破产原因的组成部分，是不合适的。因为资产不足以清偿全部债务是指债务人的全部财产的价值低于全部债务的数额；而明显缺乏清偿能力是指债务人的资产明显不具有清偿全部债务的能力。这两个方面在本质上是相同的，即都是以债务人是否拥有足以偿还全部债务的财产作为能否对其宣告破产的条件。

但是，破产法这样规定破产的原因，对债权人是很不利的。因为根据破产法的规定，债务人的破产财产应当在清偿完破产费用、共益债务、职工工资及其他应向职工支付的费用、税款等以后，才能够向债权人清偿。因此，债务人的财产中，只有一部分能够用于清偿债权。而根据破产法的规定，具备破产原因的债务人已属于“资不抵债”，即使将其全部财产都用于向债权人清偿，债权也不能得到全部清偿。在按照企业破产法的规定优先清偿有关费用和债务后，债务人可用于向债权人清偿的财产数额将更少，因此债权人的利益将会受到更大的损失。这样，债权人更愿意直接对债务人提起普通的民事诉讼，往往还可使其债权得到足额清偿。

从实践情况看，因为破产程序时间漫长、程序繁琐，并且申请破产的债权人要与其他全部债权人共同分配债务人的财产，从而使自己债权的偿还比例很低，甚至为零，因此在实践中，债权人申请债务人破产的情况较罕见，大多是债务人申请自己破产。出现这种情况，与破产法对破产原因的规定有很大的关系。因此应当对破产法的规定进行修改，以完善企业的破产原因。笔者认为，破产法应当将“不能清偿到期债务”作为企业破产的唯一原因。这种规定，可以避免债务人在“资不抵债”的情况下的破产对债权人利益造成的严重损害。并且，从实际情况看，债权人一般只能知道债务人没有向其偿债，至于债务人的资产状况如何，债权人很难得知。

破产管理人制度的完善

破产管理人是指在破产程序进行过程中负责破产企业的业务经营、破产财产的管理、处分、破产方案拟订和执行的专门机构。破产管理人是破产程序中最重要的一个组织，它具体管理破产中的各项事务，破产程序进行中的其他机关或组织仅起监督或辅助作用。破产程序能否在公正、公平和高效率的基础上顺利进行，与破产管理人密切相关。这一机构在大陆法系国家一般被称为“破产财产管理人”或“破产管财人”，英美法系国家一般称之为“受托人”或“破产信托人”。

（一）目前制度中存在的缺陷

我国原来的破产法没有规定破产管理人制度，与破产管理人相对应的机构为“破产清算组”，破产管理人制度是企业破产法新设立的一项制度，设立此制度，对保护债权人的合法利益、保障破产程序的顺利进行具有重要的意义。但我国破产法在破产管理人的选任方面需要完善。

目前，各国选任破产管理人的方式有三种，一是由法院选任，大陆法系国家多采用这种形式，如法国、意大利、日本等国家；二是由债权人会议选任，美国、加拿大等国家采用这种形式；三是债权人会议选任和权力机关选任相结合，如英国、德国和我国台湾地区采用这种形式。在这三种形式中，第三种形式吸收了前两种形式的优点，更为合理。

但根据我国企业破产法第22条的规定，破产管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情况的，可以申请人民法院予以更换。由此规定可知，在我国，破产管理人基本上是由人民法院单方面决定的。因为从破产管理人的产生看，其是由法院指定的，债权人没有任何参与、决定的权力；在破产管理人产生后，债权人会议如果认为破产管理人不能很好地履行自己的职务，可以申请更换，但破产管理人是否能够履行自己的职务、是否应当予以更换，完全由法院判定。因此，债权人会议仅有请求法院更换破产管理人的权利，对破产管理人的选任和解任没有任何实质性的权力。企业破产法在这方面的规定是不合理的，应当予以改进。

（二）实行以债权人会议选任为主的制度

笔者认为，在破产管理人的选任上，应当赋予债权人较大的权力，实行以债权人会议选任为主、以人民法院指定为补充的形式，这种形式是最合理的。因为在破产程序中，破产财产价值的最大化对债权人、债务人等都具有重要的意义，如果由债权人会议选任破产管理人 ，则对债权人、债务人及其职工都是有利的，这有以下两个方面的原因：

第一，债权人的利益就是使得自己的债权得到最大比例的清偿，而债权得到清偿比例的大小，取决于两个因素：破产财产的清偿顺序和破产财产的总价值。破产财产的清偿顺序是由破产法明确规定的，任何人都无法更改，因此债权人要得到最大的清偿，只能依赖破产财产价值的最大化。在破产案件的各方当事人中，笔者认为债权人是对破产财产价值最大化最为关心的。因为根据企业破产法的规定，债权人位于破产清偿顺序的最后一个，破产财产价值的减少或者评估过低，受到损害最大的是债权人。因此债权人会议选任的破产管理人，实际上就是债权人的代表人，其必然会竭尽全力使破产财产的价值最大化。而如果破产管理人由债务人选任，则破产管理人往往会更多地从债务人方面考虑。正常情况下，债务人考虑更多的将是如何向本企业的职工清偿。我们不能指望债务人会为债权人利益着想，去考虑如何多偿还一些债务；甚至，还会发生破产管理人与债务人串通隐匿财产，以逃避对债权人的清偿责任，从而损害债权人利益的情形。如果破产管理人由人民法院选任，则一般情况下，他们应当能够在债权人和债务人之间保持中立，但正因为其处于中立地位，在破产程序中没有自己的利益，因此缺少使破产财产价值最大化的动力，反而不利于债权人及其他破产案件当事人的利益。也就是说，破产管理人的中立地位可能会导致对债权人利益的忽视，甚至严重损害。

第二，破产管理人作为债权人的代表人，有利于债务人对破产管理人工作的监督。破产管理人的主要工作是管理、处置破产企业的财产。将破产企业的全部财产纳入破产清算，无疑对破产的各方当事人都是有利的。如果破产管理人由债务人选任或者由人民法院选任，则当破产管理人与债务人串通，实施隐匿破产财产、虚构债务等违法行为时，债权人是很难得知的，因为通常情况下债权人并不知道破产财产、债务等的真实状况。但如果破产管理人由债权人选任，作为债权人的代表人，则当其与债权人串通，在破产过程中有隐匿破产财产、虚构债务等违法作为时，则很容易被债务人发现，因为债务人对自己的财产、债务状况等应该很了解。

因此，笔者认为，我国破产法关于破产管理人选任的规定应当改变，以完善该制度。考虑到在破产程序开始时债权人会议不可能召开，不可能亲自选任破产管理人，因此可以由法院在受理破产申请时先指定临时管理人，在第一次债权人会议上由债权人表决决定是否聘用该临时管理人。这实际上就是“以债权人会议选任为主，以人民法院选任为补充的制度”。

破产费用制度的完善

破产费用是指为破产程序的进行以及为全体债权人的共同利益而在破产申请的受理、破产财产的管理、变价和分配过程中产生的，以及为破产财产进行诉讼和办理其他相关的事务而支付的各项费用。根据破产法的规定，破产费用包括破产案件的诉讼费用；管理、变价和分配债务人财产的费用；破产管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。上述各项费用中，破产案件的诉讼费用按国家统一规定的标准支付，不存在由谁决定的问题。也就是说，不管由谁决定破产费用的支付，诉讼费用总是一样的，与作出决定的人的主观因素无关。但其他破产费用就与此不同了。

首先是破产管理人的报酬。根据企业破产法第28条的规定，破产管理人的报酬由人民法院确定。而根据最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第2条的内容可知，破产管理人的报酬，是由法院以债务人最终清偿的财产价值总额为根据，在一定比例范围内确定。也就是说，破产管理人的报酬，并不是按照固定的比例确定的，法院在确定破产管理人的报酬方面，享有很大的裁量权。

其次是其他费用，即管理、变价和分配债务人财产的费用、破产管理人执行职务的费用及聘用工作人员的费用。根据企业破产法第25条的规定可知，这些费用由破产管理人负责支付，但其数额的多少并非固定不变的，与破产管理人的主观努力程度有很大关系。如破产财产的评估、拍卖费用是可以协商确定的；破产管理人执行职务的费用和聘用工作人员的费用，也是可以压缩的，但这需要破产管理人的主观努力。也就是说，这些费用数额的多少与破产管理人的主观努力程度有很大关系。

破产法关于破产管理人报酬和其他费用支付的规定是不合理的。根据破产法第43条的规定，破产费用“由债务人的财产随时清偿”。从表面上看，破产费用是用债务人的财产偿还，实际上是用债权人的财产偿还，因为债务人的财产最终是要向债权人分配的。既然这些费用实质上是用债权人的财产支付，债权人当然有权参与协商决定其具体数额。但根据企业破产法第61条的规定，债权人会议只对管理人的费用和报酬可以进行审查，但没有予以变更的权力。对其他费用则连审查的权力也没有。债权人作为实际的投资者，对投资的数额却没有决定权，这明显不合理；尤其是，上述各项费用都没有国家规定的统一数额，与审理破产案件的法官和破产管理人的主观因素有很大的关系，而他们又不是这些费用的实际承担人。因此，不管是法院还是破产管理人，都缺乏降低、节约破产费用的动力。有时甚至会发生相反的情况，即他们不仅不考虑如何降低、节约破产费用，而是加大一些支出。因此，由法院和破产管理人决定这些费用的支付，极易产生腐败并损害债权人的利益。为了在破产费用方面保护债权人的利益，企业破产法应当改变现行规定，赋予债权人会议对破产费用的最终决定权。

共益债务制度的完善

共益债务是指破产程序中为全体债权人的共同利益由债务人财产及其管理人而产生的债务。破产法将破产管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务，规定为共益债务，笔者认为破产法这样规定是错误的。破产法规定的破产管理人有两种：单位担任管理人和个人担任管理人。在单位担任管理人的情况下，实际的破产管理工作由该单位的工作人员负责，该工作人员的行为属于职务行为，其在执业过程中致人损害所产生的债务，应由其所在单位赔偿。因此这种债务应当是破产管理人自己的债务，由破产管理人用自己的财产偿还。在个人担任管理人的情况下，根据破产法的规定，该破产管理人依法应当参加执业责任保险，因此其在执业过程中致人损害所产生的债务，实际上是保险公司的债务，应由保险公司赔偿。因此，不管破产管理人是单位还是个人，其在执行职务过程中致人损害所产生的债务，都不应当作为共益债务不能用破产企业的财产偿还。破产法将这种债务作为破产程序中的共益债务是不当的，应当将破产法的这项规定删除。

参考文献：

1.王欣新.破产法专题研究[M].法律出版社，2002

2.李永军.破产法律制度[M].中国法制出版社，2000

3.齐树洁.破产法研究[M].厦门大学出版社，2004