警察即时强制问题探讨

摘要:警察即时强制在权力设置上极有垄断性和扩张性,容易对公民的合法权益造成侵害。由于立法不完善、执法理念滞后、程序规范缺乏、法律救济不力,滥用即时强制损害公民合法权益的情况时有发生。因此,必须加强对警察即时强制的法律控制,以防止警察即时强制权的滥用,更好地维护社会秩序,保障公民合法权益。

关键词:警察即时强制;问题;法律控制

收稿日期:2009-10-23

基金项目:本文系公安部2006年度科研项目—《治安管理处罚法》中相关强制措施适用研究成果(编号:2006LLYTHNST026)。

作者简介:杨纪恩(1973-),男,湖南洞口人,湖南公安高等专科学校讲师,研究方向:治安行政管理。

一、警察即时强制概述

(一)警察即时强制概念

警察机关担负着维护社会治安,保护公民人身和财产安全的重任,在执法过程中,必然会面临一些紧急事态和突发事件,为了排除紧急危害,保护公民的人身和财产安全,就不能遵循一般的行政程序的要求。所以必须赋予警察机关紧急处置的强制权力,这种权力便是警察即时强制权。警察即时强制是指警察机关为了排除紧急危害状态,在来不及发布命令、或者即使发布命令也难以达到目的的情况下,可以不经过预先的告诫程序,直接对相对人的身体、财产所施加的强制措施。^[1](P.6)可见警察即时强制具有不可违抗性,能够对特定相对人权益产生直接的、强制的影响。无论相对人主观上愿意与否,这种影响力都会强制性施加到相对人身上。

(二)警察即时强制与相关概念的区别

1.警察即时强制与警察强制执行的区别

警察即时强制与警察强制执行都是警察行政强制,但二者互相独立、互不隶属。二者的区别在于:一是实施的前提不同。警察即时强制不一定要求行政相对人负有义务且不履行法定义务为前提。警察强制执行必须以行政相对人负有法定义务且又不履行该义务为前提。二是执行的目的不同。警察即时强制以预防、制止和控制违法行为为目的。警察强制执行以警察先前作出的行政义务得以实现为目的。三是程序不同。警察即时强制程序则相对比较灵活,即时性的警察强制手段可以直接实施,程序的限制相对较少。警察强制执行一般要求必须按法定的形式严格执行。^{[2] (P.32)}

2.警察即时强制与警察直接强制的区别

警察即时强制与警察直接强制从外在形态上看,两者有诸多相似之处,但是,两者无论从理论上还是实践上,都有着明显的不同。其一,从理论上看,直接强制是强制执行的一种方法,而即时强制是与强制执行并列的一种行政强制形态,因此,即时强制与强制执行的区别,就是警察即时强制与警察直接强制的区别所在:是否有赋义务的行政行为存在,是否经过告诫程序。其二,在实践上看,警察直接强制权的启动,需要事先做出相应的行政行为,并对相对人实施明确的告诫,因而,相对人是事先知晓并有心理准备,并且可以避免;但警察即时强制的启动,因为事态紧急来不及从容做出行政决定,相对人无从选择、无从逃避,只能被动接受。

二、警察即时强制实施中存在的问题

(一)立法不完善

随着社会的发展,警察法制体系在不断完善,但是我国还没有一部完整的行政强制法,还没有专门的法律对警察即时强制做出全面、系统的规定。关于警察即时强制也只有在某些单行的法律、法规或者规章中有个别规定,散见于《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等法律法规。这些规定十分零散,并且较为粗糙,不确定性很强,而且法律法规之间存在冲突,缺乏统一规范,显然不符合法制统一原则。由于目前没有统一的思路作指导,缺乏统一的规范来加以协调,实践中往往导致警察即时强制权的滥用,从而破坏行政法制的统一性。

(二)执法理念滞后

由于受“左”的思想的影响,执法过程中过多地强调警察机关的人民民主专政职能;警察机关和人民警察以“掌权者”的身份自居,常常把人民群众作为被管理的对象,坚持落后保守、固步自封的执法理念,不能正确认识手中的权力。在执法过程中,有的执法者个人利益意识膨胀,见利忘义、以权谋私。有的特权思想严重,工作方法简单,动不动就采取强制措施,对公民合法权益造成伤害。有的不重视警察执法的法律责任,轻视警察执法的道德责任,一旦违反法律规定,敷衍塞责,推卸责任。

(三)程序规范缺失

目前,警察即时强制的具体程序缺乏,是警察即时强制权滥用的重要原因。警察即时强制程序的具体规定散见于一些法律、法规和规章之中。但这些法律、法规和规章没有对警察即时强制程序进行细化,警察即时强制启动的条件、对象、手段等内容,由于缺乏明显规定导致执法的随意性较大,这就造成警察在行使即时强制权时,难以通过行政强制程序来实现法律控制,相对人的合法权益难以得到保障。

(四)法律救济不力

民主政治最基本的涵义是公民的合法权利不受侵犯,既使受到侵害后也能够得到恢复和补救。公民被因盘查导致被非法留置并由此造成的人身、财产损害,就可以通过提起行政诉讼来救济自己的权益。但遗憾的是,国家机关对公民权利造成损害的法律救济薄弱无力,影响法律救济的实际效果。比如,在国家赔偿上,存在赔偿标准低、没有将精神损失纳入赔偿范围等现象,这也被称作为“国家不赔偿”。再如,在国家补偿上,我国尚无国家补偿法,除了一些法规笼统地规定国家应予以补偿外,在国家补偿的范围、方式、程序和计算标准上,尚无明确规定。

三、警察即时强制的法律控制

(一)加快警察即时强制立法

立法不完善、立法滞后、立法空白,是当前警察立法当中最为突出的问题。当前警察即时强制权的滥用,很大程度上与法律不完善有关。所以,有专家学者提出,当前警察立法工作,就是抓好“三行为,一程序”的立法工作。^[3](P.6)三行为是指治安处罚、警察强制和警察许可,一程序是指行政程序。随着《治安管理处罚法》的出台,治安处罚法律变得相对完善;目前,《行政强制法》也在制定之中。所以,在警察立法当中,要结合《行政强制法》来加强警察行政强制方法的立法,详细规定警察即时强制的种类、适用条件、实施对象、具体手段和程序规定,为警察即时强制的实施提供法律依据。

(二)转变警察执法理念

人民警察应严格按照立警为公、执法为民的根本要求,转变思想观念,树立正确的执法理念。一是树立人权保障理念,警察即时强制的行使,应以人权保障为前提,将尊重和保障人权作为追求的目标,将维护公民合法权益作为一切工作的出发点和落脚点。二是树立公正执法的理念。警察执法必须依照公平正义的理念,做到法律面前人人平等,保证相对人合法权益不受侵犯。三是责权统一的理念。警察行使法定的权力,就应该承担法定的责任。警察机关应该承担执法过错的法律后果,以此控制警察即时强制的滥用,保障警察行政权的合法、正当行使。

(三)明确警察即时强制行使的基本原则

警察执法要以法律为依据,同时也离不开基本原则的制约。对警察即时强制控制的主要原则有:适合性原则;损害最小化原则;手段合理化原则。^[4](P.82)适合性要求警察即时强制的做出不得与其目的相悖,必须适合于法律目标的实现。损害最小化原则是指以对相对人最轻微的强制或损害,实现行政即时强制的目的。警察即时强制决定的做出不仅要考虑行为的必要性和恰当性,还要考虑在即时强制措施所要实现的利益与对其它权益所造成的损害后果之间做出权衡。

(四)完善警察即时强制的程序规定

虽然警察即时强制权的发动和实施不能适用通常的严格程序和步骤,但也不是没有任何程序要求和程序限制的。警察即时强制的实施虽然时间紧迫,必须当机立断地实施,但实践当中,还是可以从完善程序规定来防止警察即时强制的滥用。一,明确警察即时强制的发动程序。警察机关通过对所面临的情况的综合分析,审查所面临的情况是否符合采取即时强制措施的法定条件,是否属于即时强制的适用范围,然后进一步决定具体采用的强制手段或方法,然后展开即时强制行动。二,程序实施当中应该表明身份并说明理由。采取警察即时强制,人民警察应该表明身份,即使情况十分紧急,执法人员无法或者不便于事前亮明身份,也应该在事后向当事人说明。

(五)强化警察即时强制的法律救济

警察即时强制是一种综合性行政行为,集命令、确定、选择强制手段并执行为一体,想通过事中阻止来防止损害结果发生显然不可能。因此,警察即时强制的救济主要停留在事后阶段。对警察即时强制的救济途径,在理论上存在着不同的学说:特别损失补偿说、特别牺牲赔偿、补偿说、复议、诉讼救济说。^{[5] (P.113)}从执法实践来看,警察即时强制的法律救济途径主要有:一,提出行政复议和诉讼。行政相对人认为警察即时强制违法或不当,可以通过申请行政复议和提起行政诉讼的方式获得救济。二,提出国家赔偿。警察即时强制违法,造成公民权益损失的,可以要求国家赔偿。如果实施即时强制的警察机关拒绝承认法律责任,当事人可以通过复议或诉讼先确认该措施违法,然后再提出国家赔偿,也可以在提出确认违法的复议或诉讼的同时,要求国家赔偿。三,要求国家补偿。对于合法实施的即时强制造成相对人损害,如果属于法定义务范围,相对人必须无条件承担。

参考文献:

[1]邹莹.论警察即时强制权的法律规制[D].重庆:西南政法大学图书馆,2007.

[2]杨亚克.行政即时强制探解[J].律师世界,2002,(5).

[3]余凌云.对近期公安行政法制工作的建议[J].公安教育,2003,(7).

[4]舒小度.行政即时强制及其规范[J].求实,2005,(10).

[5]余凌云.警察行政强制的理论与实践[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.

[责任编辑:吴纪龙]