大部制改革难点试析

摘要:大部制是现代公共社会服务型政府的制度产物,本文就我国大部制改革过程中可能出现的问题进行了分析,希望以此为突破口,为我国新一轮政府改革提供些建议。

关键词:大部制;改革;行政管理

收稿日期:2009-10-19

作者简介:柳少蕊(1983-),女,吉林吉林人,东南大学行政管理专业硕士研究生,研究方向:公共政策与政府管理。

一、集权与分权问题

集权与分权的关系是自国家政权建立以来一直困扰着中外政治学界的一个显像问题。一般来说,集权容易产生专制,分权比较利于民主,但是集权可以保证国家的权威和控制力,而分权则往往容易削弱国家的权威和控制力,片面地强调任何一方面都不利于国家政治的建设与发展。大部制改革的一个重要思路就是使部门之间及其内部的权力运作相互协调、相互制约。按照这一设想,我们可以有两种方案来规范:一是在部门内部建立专门的决策机构、执行机构和监督制约机构;二是在部门之间建立专门的决策部门、执行部门和监督制约部门。显然,无论哪一种方案都会存在着权力制衡问题。实践证明,对公共权力的制约,最有效的还是外部的监督,特别是人大、司法、公众、媒体等。如何发挥这方面的作用,将对大部制改革构成很大的挑战。

二、利益分配问题

从根本上说,政府的权力是人民赋予的,自身没有特殊利益。但是随着市场经济的发展,在决策或履行职能过程中,有些部门过多从本部门利益出发,过于强调、维护与谋取本部门利益。变相实现小团体或少数领导个人的利益,实现“利益部门化”,这严重影响了决策的战略性、全局性和前瞻性,损害了社会公平、公正,也与人民大众的根本利益背道而驰。在现实中表现为:(1)有些部门在行政管理过程中不仅作为行政主体而且还是独立经济利益主体,在行政过程中偏离“公共利益”导向,把国家的公共权力部门化以谋取部门私利。(2)改革从来都不是在和风细雨中进行的,无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐,部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益,都可能成为大部门体制改革的阻力。^[1](P.422)有人担心,大部门体制改革可能把分散的部门利益,积聚为集中的部门利益,如果一个部门变为一个超级部,权力很大,对它进行监督恐怕更加困难。

三、富余人员分流问题

实行大部制改革,必然要对职能重叠的部门和机构进行精简和重组。由此导致的人员分流成为政府机构改革的难点,更是政府机构改革成败的关键。富余的分流人员如果得不到妥善安置,就不可能达到精兵简政的目的,即使一时精简了,还可能出现回潮,如何处理撤销或者合并机构后编制的调整和人员的分流,能否走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的历史怪圈,是推行大部制后必须解决的一个历史难题。如果富余人员不能安全有序分流,不仅不利于政府机关工作的连续性和稳定性,而且易使已有的政府机构改革成果丧失殆尽。因此,如何切实做好“大部制”改革中的人员分流,关乎公务员队伍的稳定,关乎社会安定。

四、法律保障问题

“人们奋斗所争取的一切,同他们的利益有关”。我国历次政府机构改革没有取得预期效果的一个重要原因就在于机构改革制度的供给不足和制度落后于机构改革的实践。亨廷顿曾指出:“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府,而且还是一个坏政府”。^[2](P.26)“前几次的机构改革,由于历史和时代的局限性,基本上采取政策推动而不是法律规范的改革模式,或者说是‘运动型而不是‘秩序型的”。大部制改革事关政府机制的创新和权力利益的调整,如何利用这次政府改革的契机,加快行政组织法制建设的步伐,增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法,是大部制改革应该关注的重点。

大部制是当前我国经济社会发展的必然趋势。因此,大部制改革不能只停留在简单的机构合并层面,而必须同政府职能的继续转型相结合。以这次改革为契机,进一步理清政府与市场的关系,充分发挥市场在资源配置中的基础作用,尽快完成由管制型政府向管理型政府、服务型政府的转变。

[责任编辑:吴纪龙]