农村公路养护管理初探

何振东

[摘要]随着农村公路改造工程的全力推进,目前农村公路已有很大的发展。在养护资金安排上,由省、市交通主管部门切块补助一部分,不足部分由地方自筹解决,但实际上地方自筹部分非常少,不能满足需求而使农村公路养护处于非正常状态。如何加强管养工作已摆在我们面前,为此,在结合国家有关政策和对现状进行深入调查的基础上对农村公路管养工作进行初步探讨。

[关键词]农村公路养护 管理

1 合理界定农村公路行政等级,实行依法养路是做好农村公路养管工作的前提

《公路法》第八条规定县道由县建县管县养、乡道由乡管乡养,而近几年投巨资建设的通村公路没有明确管理责任主体。在目前这种占很大比例的通村公路管理责任主体不明确和养护无法律依据的情况下,对农村公路管理养护的合理定位是依法管理的前提和基础,有必要对农村公路行政等级进行适当调整,将通村公路调整到乡道,使改造好的通村公路有明确的管理养护责任主体,养护有法律依据。

根据农村公路的功能特点和实际情况,农村公路在公路行政等级体系中应是县道、乡道和村道的总称。

按照县道、乡道、村道的定义结合实际情况,我们认为乡通行政村的公路应列入乡道公路。

把村道公路界定为行政村联接自然村以及不属于乡道以上的公路,主要是因为通行政村公路调整为乡道公路后,农村公路中还有最底一个层次的公路,即行政村与自然村之间联接,以及不属于乡道以上的公路,目前这部分公路大部分为无铺装路面的公路,因此将其列入村道公路,是比较符合现状的。

根据上述有关农村公路的界定,按照“统一领导、分级负责”的原则,进一步明确各级政府对农村公路养护管理的职责,着重建立“县、乡、村三级养管体系”。对县道养护由县级人民政府负责,对乡道养护由乡(镇)级人民政府负责,对于村道的养护由村委会自行负责。

2 建立正常的资金投入机制是做好农村公路养管工作的基础

2.1要建立养护资金的筹措机制

根据养护正常需要和《公路法》有关规定,各级政府应依法负责筹措农村公路养护资金,建立养护资金筹措保障机制,以满足农村公路长效养护管理的资金需求。农村公路养护资金以“县乡为主、省市补助、社会捐资”的办法多渠道多方式来筹措。县级政府财政自筹资金由县级财政支付;乡(镇)政府财政负责乡道、村道的日常养护经费,经济发达地区可在乡镇财政中安排,困难地区通过投工投劳解决,以及社会捐资解决。

农村公路养护资金应列入各级政府的公共财政预算。县(市、区)政府应把农村公路的养护和管理经费列入县(市、区)、乡(镇)两级政府年度财政预算,对经济欠发达的乡(镇)、村公路的养护,市、县(市、区)政府要予以政策倾斜和经费扶持。交通部门每年也要安排一定经费用于农村公路的养护补助。

2.2建立农村公路养护大中修公积金制度

对农村公路养护资金进行分类管理,逐步建立农村公路大中修公积金制度。

农村公路养护资金分为日常小修保养经费和大中修经费两部分。县级政府或县级交通主管部门将县、乡财政每年投入的养护资金和省、市补助资金的一定比例用于农村公路的小修和保养,一定比例逐年滚入公积金。

这主要考虑到农村公路的养护投入应包括大、中、小修和日常保养所需经费。小修和日常保养所需经费是每年都要发生的,而大中修工程有一个周期。按照农村公路使用年限推算,今后农村公路大中修的时间也将相对集中,如果平时不积累部分资金,到了大中修的周期,资金投入将会集中到某个时间段,巨大的投入资金难以筹措,所以要建立一种依靠平时积累资金,保证相对集中使用的公积金制度。通过建立农村公路养护大中修公积金制度,可以缓解和平衡农村公路大中修工程的资金缺口等矛盾。

2.3建立农村公路养护资金监管制度

农村公路养护资金实行专款专用,各级交通主管部门和公路管理机构应加强监管,组织有关部门对养护资金的筹措和使用情况每年进行一次专项审计。

3 理顺管理体制和运行机制,确保管养到位是做好农村公路养管工作的保障

根据法律规定,结合实际情况,按照“统一领导、分级负责”的原则,县级人民政府为县道的养护管理的责任主体,乡(镇)政府为乡、村道的养护管理的责任主体。

目前县道养护基本上遵照国省道的养护运行机制,主要由专业养护队伍进行养护管理。乡道虽基本纳入了公路管理机构的管养范围,但其日常养护工作主要由乡镇政府负责,公路管理机构负责行业指导和给予一定的经费补助(或以奖代补)。目前,乡、村道的养护运行机制归纳起来大体上有以下几种模式。

模式一:由乡镇成立固定的专门养护队,负责乡村道的日常养护,养护队有固定的工作场所、并有少量的机具设备;养护资金由交通部门补助一部分,不足部分由乡镇财政解决。这种模式一般为经济较发达的乡镇采用较多。

模式二:乡镇政府按行政区域将乡村公路的路面保洁、巡查、行道树维护等日常管养工作分段包给沿线村委会,再由村委会承包给村里的农户。养护资金由交通部门补助一部分,不足部分由乡镇财政和村委会解决。

模式三:由村委会组织,一年集中二、三次对行政区域内的乡村公路进行季节性、不定期的突击养护(保洁和少量的维修)。这种模式在经济欠发达地区采用较多。养护资金由交通部门补助一部分,不足部分主要通过投工投劳解决。

以上几种模式虽然取得了一定的效果,但缺乏长效的管理手段,乡、村道养护质量较差。

为了有效地开展农村公路养护工作,建立新型农村公路养护运行机制,建议如下:

县道遵照国省道的养护运行机制,由专业养护队伍进行养护。

乡、村道养护应因地制宜、实事求是,不同地区可采用不同模式,不搞一刀切,可采取专业养护和群众养护相结合的方式。总体上对技术、设备要求较高的大中修工程,宜通过市场竞争采用招投标由专业队伍来施工;保洁、清扫、维护等日常养护工作,可由乡镇政府落实给村委会,再由村委会承包给沿线村民或“一事一议”投工投劳,行业部门进行行业监督和技术指导。

农村公路养护应逐步建立市场化机制。大、中修工程,必须组织招投标确定具有资质的公司进行。对乡、村道的保养工作和小修工程可由乡(镇)人民政府采取灵活多样的办法进行。这主要是考虑到乡、村道目前养护形式的多样化,一时难以相对固定某种形式。对乡道、村道养护形式提出了灵活多样的办法也为今后的养护形式的发展留下空间,有利于不断总结提高。