《海洋基本法》年内起草完毕

王骞

2009年末，中国《海洋基本法》将完成起草。参与这项工作的中国海洋大学法政学院教授马英杰称，她受中国国家海洋局法规司的委托起草此法。

上世纪90年代以来，中国已通过10余部海洋法律法规，对中国的领海主权作了大致规定。但据海洋局海洋发展战略研究所编写的《中国海洋发展报告2009》所示，除了渤海作为中国的内海不存在海洋争端外，在黄海、东海和南海，中国与韩国、日本、菲律宾、越南等邻国均存在海域划界、岛礁主权归属或资源争议。其中，中国仅与越南进行了北部湾的海域划界。

这些争端有历史原因，也是国际政治力量角逐的结果。近年一些东南亚国家，通过立法来确定和中国有争议的领海。9月22日，全国人大常委会法工委副主任信春鹰公开表示，中国已经关注到这些国家的作法，也在针对这些问题进行研究。她并未对此作进一步解释，媒体将之视为全国人大首次对海上领土争端立法进行回应。

但国内南海问题及海洋法方面学者表示，中国目前并无专门的“宣传海域主权”的立法行动，因为一国立法只能解决国内问题，但争端属于国家间的问题，弄不好会引发邻国抗议，无助解决矛盾。这些学者认为，全国人大研究的结果无外乎三种：外交途径、军事解决和国家法庭裁决。这也是国际社会一直以来解决此类争端的通常选择，一些国家即使对此进行立法了，其宣示意义远大于实际作用。

不过，另—方面，中国学界、政界对于出台中国的《海洋基本法》则呼声甚高。他们认为，这部法律如果出台，对“确立中国是一个海洋国家的法律地位，将建设海洋强国的政策提升为国家意志，对于保全、维护中国的海洋资源和海洋空间具有重要而深远的意义”。

国际上，《海洋基本法》素有“海洋宪法”或“海洋宪章”之称，马英杰表示，中国海洋法律体系也将因此愈加完备。

《海洋基本法》草案

《海洋基本法》并不是对外宣示具体海域主权，而是对内约定维护一国海洋权益的战略性海洋政策。马英杰透露，她在草案中就此提出了四项原则性意见：

首先，国家设立海洋综合委员会。她认为，综合委员会应位于各部委之上，人数可以有限，但有实际管辖权，负责海洋规划和海洋政策的制定等。目前，世界多国均成立了综合性海洋管理部门，以适应新的海洋政策：如韩国在1996年成立海洋部，将由13个部、3个厅分散管理的涉海业务统归海洋部集中管理;2000年后，加拿大成立了海洋渔业部;荷兰和巴西成立了部门间海洋委员会;越南成立国家海洋事务协调委员会等。

其次，建立海洋综合执法队伍。美国有海岸警卫队，是世界上力量最强大的海上执法队伍之一，马英杰建议中国也应考虑建立类似队伍。

第三，积极参与国际海洋事务、海洋组织。她认为这样中国才能获得一定的话语权。

第四，建立强大的海洋军事力量。不少海洋法律界人士均认为，当解决海洋领土争端再无其他有效手段时，战争就是必须的选择。“这些都是原则性的规定”，马英杰说，作为基本法，不用作具体规定。

此外，《海洋基本法》还包括对海洋政策、海洋规划、海洋综合管理等政策、战略方面的研究，但具体出台日期尚未确定。按国家海洋局的规划，马英杰在2009年末递交草案后，海洋局将草案递交给全国人大，经过人大三次审读和修改，方能生效。

出台一部法律的过程通常都比较漫长，马英杰参与起草的《海岛保护法》经过6年的打磨，才于今年6月交给全国人大第一次审读，何时生效还是未知数。

中国已有法律明确海洋领土主权

事实上，中华人民共和国从建国以来，就没有放弃通过法律明确对海洋领土的主权。

1958年，中国发布《关于领海的声明》，宣布中国领海宽度为12海里。1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）公布，对内水、领海、临接海域、大陆架、专属经济区、公海的概念作了界定。其中领海为沿岸国陆地领土和内水，或岛屿以外延伸3-12海里的区域。专属经济区为领海往外延伸不超过200海里的区域。

《公约》1994年在世界生效，1996年在中国生效。此前，中国根据《公约》的法规，已于1992年出台了《领海及毗邻区法》，此后又出台《专属经济区和大陆架法》、《海域使用管理法》、《港口法》、《渔业船舶检验条例》等10余部法律法规。马英杰介绍说，根据这些主张，中国应获得近300万平方公里的管辖海域。

但“要真正得到这300万平方公里的管辖海域却是很艰难的”，马英杰说，日本、韩国、朝鲜、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱、越南，与中国海上相邻或相向的这8个国家，都与中国有海洋争端。中国专属经济区中有三分之一，是周边国家也声称拥有主权权利的水域。

具体而言，在黄海北部，中国需与朝鲜划定各自的领海、专属经济区和大陆架边界，在黄海南部与韩国进行专属经济区和大陆架划界;在东海需同韩国和日本进行专属经济区和大陆架划界;在南海，需与菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚和越南进行专属经济区和大陆架划界。

刚递交人大审读的《海岛保护法》，名义上是关于海岛生态的保护，但“保护”的前提是我们拥有主权。中国社会科学院南海问题专家李国强表示，按照《联合国海洋法公约》，无论是有居民海岛还是无居民海岛，都要拥有主权才能管理保护，中国的南海等海域许多是无人岛屿，如果国家立法对这些岛屿给予保护，本身就是维护主权的一个动作。

邻国的立法进度

虽然在国内学者看来，海洋领土主权问题不是通过立法能够彻底解决的，但近年来，菲律宾、日本两国出现通过立法来争夺两国争端区域的行为，引发了中国强烈的外交抗议。

2009年3月，菲律宾总统阿罗约正式签署《领海基线法》，将中国宣布所属的南海部分岛屿和黄岩岛划入菲律宾的领土。

中国外交部对此公开抗议。中国方面认为，上世纪90年代之前，菲律宾对中国拥有黄岩岛的主权从未提出过异议，当时黄岩岛实际处在美国的控制下。1992年美国从菲律宾撤军，1994年《联合国海洋法公约》生效后，菲律宾即提出黄岩岛在其200海里专属经济区内，宣称拥有主权。

目前，这个岛屿的周边水域在菲律宾的控制内。中菲两国关于黄岩岛的主权之争，至今没有结果。马英杰表示，菲律宾曾寻求国际法庭来解决这个争端，但主权争议案件不在国际法庭的受理范围内，按照《公约》规定，这类争端应由争议两国协商解决。

2007年4月，日本先后通过《海洋基本法》、《海洋建筑物安全水域设定法》。日本自民党海洋政策特别委员长武见敬三表示，拟定《海洋基本法》的初衷是因为日本正面临海洋的历史性国难，要解决这个问题，必须有计划地制定国家海洋政策，完备行政体制，实施短中长期海洋战略。

而《海洋建筑物安全水域设定法》，在中国学界看来，完全是针对中国而制定。中日两国对大陆架划界一直存在严重分歧，中国认为应该按照《公约》规定按照大陆架自然延伸原则，获取约200海里的大陆架区域。但中日两国海岸宽度不超过400海里，两国如果都按此原则划分，所属大陆架会出现重叠，于是日本主张按照中间线原则划分，在通过该法律后，日本便开始“依法”在中间线日方一侧进行油气开采作业，牵制中国的专属经济区及中国对大陆架的主张。

目前，对争议区域，中国大体都主张采用“搁置争议，共同开发”的外交途径来解决。多名学者提醒记者注意，仅通过国内立法途径的确是无法解决争议问题的，况且《公约》本身还有许多顾及不到的问题。

马英杰以美国军舰经常在中国南海专属经济区进行测量为例：美国的目的是为了监控中国潜艇走向，而《公约》规定，在各国的专属经济区内，他国享有对人类有利的科研活动的自由，却没有同时禁止危害所属国安全的科研活动，所以中美双方对这种行为的合法性一直争议不休。

今年以来，中国数次派出退役军舰转成的渔政船，在南海巡逻，以加强对专属经济区的管理权。马英杰说：“一个国家政治、军事实力，真正决定了这个国家是否有能力保障领土主权。”

编辑 涂艳 美编 黄静

国面对越来越多的非法捕捞及其它毫无根据的领土主张，越来越需要增加渔政船巡逻，以保护中国的权利与利益。