转型中的台湾退辅制度

2009-05-11 10:32嘤鸣
凤凰周刊 2009年29期
关键词:退伍军人军人国民党

嘤鸣

被称为“荣誉国民”——简称“荣民”——的外省军人,终其一生默默地支持国民党政权,并把这样的政治取向灌输给他们的下一代。

1949年,蒋介石领导的中国国民党在国共内战中失败,200万“外省人”跟随蒋政权迁入台湾,他们大部分是效忠国民党的公务员、教师和他们的眷属,其中更有三分之一是为数约60万的军人。

在之后国民党统治台湾的50年中,这群“外省人”是保障国民党在台湾稳定执政的支柱,60万军人则如同支柱里的钢筋。半个世纪里,他们享有比社会上其他行业的从业者相对优厚的退休待遇。除了一两次社会事件外,他们几乎不发出异议,遑论串联、维权。这些被称为“荣誉国民”——简称“荣民”——的外省军人,终其一生默默地支持国民党政权,并把这样的政治取向灌输给他们的下一代。

如果可以称之为“成就”,它大半要归功于国民党一手设计的、在台湾社会盘根错节的退伍军人辅导和事业体系。

退辅会下的制度化退役

台湾桃园荣誉国民之家。

1949年,国民党溃不成军的各路人马,前前后后涌进台湾。在国民党第二号领袖陈诚的主导下,绝大部分外省军人被重新整编,成为“国军”。之所以没有大规模复员,一来是蒋中正希望“反攻大陆”,这批久历沙场的军人可充当反攻主力;二来,这些外省军人的家乡根本不在台湾,要他们在这块陌生的土地上“复员”,也并不现实。

但政策难敌自然规律,四五年之后,这些外省军人开始因老病残或个人志愿不符而寻求退伍。在正常情况下,复员的军人可以回到家乡,士农工商各自努力。政府只要发给退伍军人一笔退伍金,办几种职业训练或辅导升学,就可以因应需求。

但1960年代的台湾,情况非常特殊。对大部分追随蒋中正来台的军人而言,台湾是一块绝对陌生的土地,气候湿热多雨,他们和本地人民语言不通,婚配不易。再加上为了维持“反攻大陆”的锐气不减,五、六十年代国民党政府严禁外省军人在台湾置产,他们想在台湾有个“家”也不可得。

没有家乡也没有家,如何复员呢?“退辅会”的体制应运而生。

“退辅会”的全名是“国军退除役官兵辅导委员会”,1954年11月成立,第一任主任委员由台湾省主席严家淦兼任。退辅会在成立之初的全名是“国军退除役官兵‘就业辅导委员会”,这个名字更能显示它成立之宗旨——替退伍军人安排工作。

严家淦的任期只有一年半,离职时退辅会不过初具外形。日后一手主导退伍军人政策、让退辅会体系在台湾生根完备的,是第二任主委——任期长达9年的蒋经国。

蒋经国做的第一件事,便是带着这些退伍军人受命开辟东西横贯公路。中横公路工程在1956年7月开工,同年5月,退辅会成立“荣民工程事业处”(荣工处)。开辟中横动员荣民达—万多人。到1960年,中横完工通车时,也为退辅会训练了一支拥有实战经验的建设大军。

1970-1980年代,以荣工处为核心的工程团队,是台湾经济建设的主力。这20年间,在台湾南北300公里、东西150公里的小小土地上,荣民工程处最多同时负责6到8项重要建设。大陆观光客现在来到台湾,飞机降落的桃园机场、出机场到台北走的高速公路、在市区移动的地铁和抬头仰望的台北101大楼,都有荣工处的印记。

除了承包国内工程,荣工处还要配合“外交”政策,进行海外援助工程,遍及东南亚、中南美、非洲和中东。营造能量之惊人,由此可见一斑。

退辅体系下的实业和垦田

2008年8月15日,“国军”退除役官兵辅导委员会为缅怀在台亡故荣民,在台北市临济护国禅寺举行“历年在台亡故荣民”公祭仪式,由主任委员高华柱主持。

除了工程外,“实业”和“开垦”,是退辅会另外两项安置退伍军人的生产事业。其实,当时台湾现代化程度有限,民间没有那么多工厂可以容纳退伍军人转业。既然没有工厂,退辅会索性就自己办企业。

1960年,荣民制药厂成立,它是由设在台湾各地的荣民医院集资成立的联合制药厂。同时期成立的,还有生产矿业用炸药的“龙崎工厂”。此外,农药、木材、塑料、纸张,乃至饼干、糖果、汽水、果汁等产业,都可以看到退辅会投资生产的品牌。

在具有垄断性质的民生事业上,退辅会更是因为“股权国有,利益归公”的特性,可以将事业版图毫无限制地伸进天然气、水泥、机电、印刷、汽车客运等行业,甚至台北市还有一家退辅会拥有的“欣欣百货公司”,不少企业名列台湾500大企业之林。

至于“开垦屯田”,原本就是中国历朝历代政府安置军人的重要政策工具,国民党在台湾也不例外。台湾的骨干是中央山脉,让退伍军人上山开荒,利用山地资源开展农林牧业,就成了理所当然的选择。

退辅会由北到南,共有8个较具规模的农场或林场,福寿山的水蜜桃、清境农场的宿雾茶,向来就是送礼珍品。这些农、林场,如今更转型成休闲游乐区,是来台湾做生态、深度旅游不可错过的景点。

优厚的退休制度

要谈台湾的退辅制度,除了退辅会下的事业机构能吸收有生产能力的退伍军人外,更不能忽略的是,台湾有一套相对优厚的退休制度——这也就保证了届龄退役、不再投入生产的军人的晚年生活。

在台湾,无论是军、公、教,退休时都可以选择一次性领退休金,或者领取“终身俸”。后者,顾名思义,可以终身领取,本人过世,妻子还可以领取一半,直到妻子也死亡为止。

军人的终身俸有多少?依现行规定,军人服役满20年就可以领终身俸,少将官阶以下的一名退伍军官每月可以领取的月退俸,是服役最后一个月基本薪水的85%到95%。以一名资深中校为例,其月薪一般约7万元新台币,扣除各种加给,基本薪资是4.5万元新台币,退休后每个月可领3.8万至4.2万元新台币的月退俸。现今在台湾,80%以上初出社会的大学毕业生,都不可能拿到3.8万元新台币的月薪。

而1949年随蒋中正迁台的这批荣民,如果没有领取月退俸的资格,至少每个月可以领取1.3万元新台币的“就养金”,没有家人照料的,可以住在由退辅会管理的荣民之家,食、宿都由政府供应。

相对于年迈的农民、工人,台湾退伍军人的待遇可以说是一枝独秀。这使得无论台湾在政制上是开明专制还是民主时期,军人——无论现役还是退役——加上他们的眷属,这个社群始终是国民党坚定的支持者。

作者小时候在外省军人群居的“眷村”长大,亲历过这样的场景:每到选举投票日,许多白发苍苍的老人拄着拐杖从家里走出来,巷口依例有村自治干部招呼老人家投票,老人们一见到干部就开口问:“这次我们要投几号啊?”得到答案后,老人们就依照指示投票,分毫不差。眷村如此,安置老荣民的荣民之家更是如此。

这样的投票行为,使得国民党候选人在这些地区的得票,甚至可以精算出来。必要时,还能紧急调拨支持其他候选人,当时部分国民党党工操作这种精算挪移之术,堪称达到化境。

转型中的退辅体系

不过,天下不会有不变的制度,随着台湾政府一次次裁军以及1949年来台的外省老荣民逐渐花果凋零,1950年代建构的退辅体系也慢慢崩解。

首当其冲的,是退辅会组建的企业。退辅会所属的企业,除非是具有垄断性的公共事业,例如汽车客运、天然气供应等,其他诸如食品、印刷、造纸等大都是技术含量不高的制造业,当台湾在1960年代之后快速走向工业化,这些工厂的竞争力愈来愈低,逐渐地,除了安置军中退员以外,再无其他功能。

因此台湾政府从1993年起,开始推动民营化政策,18家退辅会旗下的公司被要求转型,最后成功民营化的,只有6家,其他12家都难逃结束营业或裁撤的命运。

从南到北的农场、林场,主要收入来源由生产农林产品变成观光,部分林场更是外包给民间更专业的休闲娱乐公司经营,由第一产业向第三产业过渡转型。

往昔遍布全台各地、一床难求的荣民之家,随着时间流逝,空出的床位愈来愈多。除了因为年迈的荣民凋零谢世,也有相当一部分老荣民在两岸关系恢复正常后,选择回到半世纪不见的家乡生活,每个月1.3万元新台币的生活津贴,在大陆许多地区还能维持一定的生活品质。

可收容的荣民愈来愈少,让荣民之家开始转型,从只收容荣民开始兼收社会上经济弱势的老人。在可预见的未来,荣民之家势必会从“军人退辅”机构转型为“社会福利”机构。

荣民之家的转型,也预示着台湾退伍军人体系的主要服务对象,将从“老荣民”转为1950年代后在台湾参军的“新荣民”。但他们所需要的,不外是退伍前的就学、就业的辅导,这与世界一般国家制度差距不大,“台湾特色”也就相对淡薄了。

预算压力必然带来转型

然而,真正将在未来发生的转型,应不会只是停留在退辅事业民用化的层面。政府预算,是一切秘密所在。

以2009年度为例:台湾国防预算2995亿元新台币,而并未在国防预算中的退辅会预算达1353亿元,占总预算7.4%,仅次于国防、内政、财政、教育部,排名第五,甚至高过交通部和农委会。

在理想状态下,国防预算中人员维持、作业维持和军事投资的比例,应该是1:1:1,也就是各占33.33%。台湾近年来,三者比例约莫是40:25:35。表面上,这个比例和理想状态相差不远,实则不然。因为国防部项下列出的只有现役军人的人事费,而退役军人的部分全部挪移到退辅会名下。退辅会1353亿元预算中,有整整1000亿元是退伍军人的退休、抚恤支出。如果把这1000亿元加回国防预算的人事费项下,人员维持、作业维持和军事投资的比例就会变成55:20:25。

1950年代,台湾中部巡视横贯公路施工的蒋经国在休息时的留影。中横公路西起台中县谷关,东到花莲太鲁阁,沿途峭壁参天,景色威壮。开拓这条公路具有一定的难度,开路工人是“荣民”,即退役的老兵。

于是,这才现出原形:一个国防人事费用畸高的结构预算!

换句话说,国民党自1949年迁台之后50年得以稳定执政,大量向军方倾斜的预算分配和绵密的退辅事业体系,可说是居功厥伟。尽管退辅体系在慢慢崩解,当年建构的企业不是结束经营就是在民进党执政时期转为民营化,但台湾退辅制度的核心——军人相对于其他行业高得不成比例的退休金制度,依然没有改变,老荣民、新荣民一体适用。

因此,可以这样总结:在国民党统治下的台湾,之所以能够维持军队部门无论现、退役官兵对政权的坚定效忠,最大的原因之一就是扭曲的预算分配。

看清这一点,或许我们就能明白这样的扭曲剥夺,如何在2000年政党轮替以前,让国民党能稳定统治台湾50年;同样能明白的是,这样的扭曲剥夺,如何在2000年和更远的未来,成为下一波激烈变动的因子。

编辑 涂艳 美编 虎妹

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