论新公共服务语境下的公共危机管理

聂玉霞　康维波

摘要：进入新世纪之后，中国公共危机和重大突发事件频频爆发，刚刚过去几个月的中国汶川大地震及毒奶粉事件引发了中国学界乃至世界对公共危机管理的新一轮的热议。危机管理已成为当前公共管理领域研究的热点之一，成为政府管理和社会治理的重要组成部分，具有极强的理论意义和实践价值。在过去的几十年中，政府在危机管理方面积累了一定的经验，分析和疏导新公共服务的价值理念对于解决我国公共危机管理的困境,对于中国的行政改革都具有重要的启示意义。

关键词：公共危机管理； 新公共服务； 服务型政府

中图分类号：D631.43 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）04-0079-04

20世纪70年代起,西方发达国家相继兴起了一系列富有战略意义的行政改革，其中，提倡将私营部门和工商企业的管理方法用于公共部门，“以市场为基础”、“企业家政府”等理念的新公共管理运动风靡全球,纠正了传统行政模式的种种弊端。但是随着新公共管理的付诸实践，也暴露出不少缺陷。这些缺陷从根本上说是新公共管理与民主社会的核心价值观存在冲突。因此，20世纪80年代以后,新公共管理受到了诸多的理论批判与质疑，以罗伯特·登哈特教授为代表的新公共服务理论对这些批判进行了综合与提升，形成了一种系统的理论框架，这种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共管理模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式，日益成为一种与新公共管理并驾齐驱或替代式的新模式。而这种模式中的许多理念，与我国的危机管理中许多理念是契合的。

一、 新公共服务的主要内容及价值导向

1. 新公共服务的主要内容

美国行政学家罗伯特·登哈特教授通过对传统公共行政和新公共管理理论的反思和批判,把各种修补或替代新公共管理理论的观点和模式综合起来,提出一种替代新公共管理的标准模式——“新公共服务”，即关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念。登哈特所阐述的新公共服务的七项主要内容有：一是服务于公民而非顾客:即公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。二是追求公共利益:即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。三是超越企业家身份,重视公民身份:与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。四是战略地思考、民主的行动:即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程,能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。五是责任并不是单一的:即公务员不应当仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。六是服务而非掌舵:即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。七是重视人而不只是生产力:即公共组织及其所参与的网络,如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。[1]在这七项原则中，其中最主要的是服务而非掌舵，服务是核心，它具有丰富的文化内涵，包括人本主义思想，公民权和民主思想等，这与在危机管理中所秉持的理念和思想基础是十分吻合的。

2. 新公共服务的价值导向

新公共管理缺乏对团体规范和价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他非理性需要的考虑。它否定了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念。而在新公共服务中，诸如公平、正义、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想超越了那种把效率作为政府唯一标准的价值观。

公共服务远远不止是一个职业范畴，它被界定为一种态度、一种责任感乃至一种公共道德意识。这与公共服务动机对于促进公务员的行为非常重要和有力的概念是一致的，公共服务动机的基础是一个人对一些主要或者只是只限于公共机构和组织中的动机做出回应的偏好。而这些动机与忠诚、责任、公民权、公平、机会及公正等价值观有关。以这些规范为基础的公共服务是独一无二的，对于认识公共组织中的行为至关重要。

（1）政府公信力是基础。政府公信力主要体现在政府信用上，政府信用是政府对公众诚实守信，政府对公众负责，正确运用公共权力，赢得公众信赖和拥护。政府信用是政府合法性的基础，如果政府不能把哈贝马斯所讲的政府所需要的“大众忠诚”维持在必要的水平上，就会产生合法性危机或者认同危机，一旦民众的认同感不存在，政府便有如将倾的大厦。新公共服务的前提是国家拥有一个诚实守信的政府。否则,社会治理便无从谈起。

（2）责任性。基于新公共服务理念的政府是一个负责任的政府，政府的公共责任意味着政府能够积极地对社会公众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。一方面政府必须积极地履行其社会义务和职责，另一方面政府还必须承担法律、行政和道义的责任。

（3）公民权意识。主权在民是西方近代资产阶级思想家提出来的一项政治原则，公务员面对的不仅仅是顾客，更重要的是把社会的人看作是公民，更加关注建设政府与公民之间，公民与公民之间的信任与合作关系。同时培育公民的公民权意识，新公共服务理念强调公民对自身角色和权利责任的正确认识，强调公民的独立参与性，即公民能相对独立的参与公共活动，表达自身的利益，同时也关注他人利益和社会公共利益。具有公共精神的公民，是信仰自由、民主、平等、秩序和公共利益的负责任的公民，又是具有强烈权利意识、民主意识、公正意识、参与意识、责任意识和法制意识的公民。

（4）公平的价值观念。什么是公平？这也是新公共服务需要解决的理论问题。美国著名政治哲学家罗尔斯在其《正义论》中指出,实现社会的正义首先在于坚持平等的原则,在此基础上才是差别原则。虽然他的正义理论即使在其生活的美国也遭到了诺齐克等学者的激烈抨击,他们认为罗尔斯的正义论原则无疑将造成对人类的最高价值——自由——的反动。然而一个普遍的价值观念是：一个好的政府，至少应该是公正和高效的。但这两个目标之间又有矛盾,要得到公正可能要降低效率,要追求效率往往会牺牲公正,政府很多时候要在这两者之间艰难取舍。

（5）公共利益服务的精神。新公共服务认为，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即：公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。新公共服务正是把这一理念奉为圭臬的。近代契约论认为,国家的起源是公民权力的让渡,这是国家合法性的最终来源,因此一个国家必须以公民的利益为依归。马克思主义认为，社会主义国家是人民当家作主的国家,要代表广大人民群众的根本利益。中国共产党也明确地把为人民服务作为自己的根本宗旨。因此,“从公共行政发展的历史来看,政府存在的理由就是服务,没有哪一个时代的政府它不提供服务……。”[2]

（6）共同领导、授权及合作意识。新公共服务理论认为,实现政策目标的机制,不能只靠单一的现存政府机构,而应致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟, 建立政府与社会共同治理模式，把各方面的力量集中到计划的实施过程中,注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行,从而满足相互一致的需求。政府的治理方式将以服务代替控制,政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成社会的治理体系，政府与社会、公民之间不再是一种自上而下、单一的“权力—服从”型关系，而是一种多向的、相互信任合作的良性互动和协调发展的关系。

二、 公共危机管理的困境

在我国，公共危机管理起步比较晚，对危机的研究也较少，在危机管理的实践中也借鉴其他国家的经验，在实际运作当中，取得了一定成效，但也面临着许多困境。

1． 政府公信力不足。在公共危机发生时，由于政府公信力不足而导致政府办事效率下降。随着政府管理社会和提供公共服务的水平不断提高，政府公信力得到了一定程度的改善，但是随着公众受教育程度的提高，公众的民主意识、法制意识、维权意识得到了前所未有的提升，网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明，这些对政府公信力提出了严峻的挑战。如果政府不能对这些挑战做出积极回应，势必影响自身的声誉和形象，失去公众的信任。例如2003年中国非典时期，由于有些政府部门反应速度缓慢，虚报信息，损害了政府在公众心目中的形象，给政府公信力带来了不利影响。各种非理性政府行为在一定程度上削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象，最终导致政府公信力不尽人意。

2． 政府责任意识淡薄。政府官员、公共管理者以及社会公众的公共危机管理意识淡薄,在政府管理过程中就表现在对危机管理的认识不足。当危机的前兆出现以后,不能正确地识别,从而将危机消灭在摇篮里；或者当危机发生后，一些官员为了逃避责任，而不积极进行处理与配合，而是极力躲避，严重影响了政府形象。此外,由于相关机制的欠缺而处置不力,致使很多机会丧失。就象非典在广州爆发后,没有引起足够的认识,也没有健全的危机管理体制及时应对,才使危机蔓延,进而在人群中造成极度恐慌,这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。

3． 公共危机管理未实现法制化。很多欧美国家有专门培养社会危机管理人才的专业，一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究危机预警系统。美国在多项法律中也对国民经济动员的相关问题进行了规定,并建立了比较完善的国民经济动员体系。此前，我国在应对公共危机方面暴露出我国公共危机管理机制的种种弊端，比如政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划，反应机制不够灵活；系统化和制度化的教育、训练、组织保障较少；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制,信息传播渠道不畅通；缺乏整合和协调的机制,政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都让我们看到健全危机管理机制的迫切性。

4． 缺乏完善的管理操作系统。SARS事件、毒奶粉事件等公共危机暴露出来的问题不仅仅是认识和法制规范方面的欠缺，更暴露出国家缺少一套行之有效的处理程序和规则。公共危机管理作为国家管理体制的一个重要组成部分,作为政治体制、行政体制的一个重要方面,它的欠缺暴露了政府管理的严重问题。在危机发生越来越频繁的今天,一个国家要减少危机的发生,降低危机的损失,提高政府应对危机的效率,必须建立系统的危机管理机制。有效的危机管理机制,能保证政府在危机发生时在最短时间内有效调动社会资源,将危机带来的损失减少到最低程度。

三、 基于新公共服务理念的公共危机管理

建立公民意识、责任意识和信任可以促进公共利益中服务的价值。中国人民在关注5.12汶川大地震中政府工作人员、武警官兵、部队、保健和急救人员以及公民志愿者的行为时所发现的最激发敬爱之心的正是公共服务的精髓。这种对公共服务的献身精神象征着对于实现公共价值和民主理想最好并且是最重要的东西。

新公共服务提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益,以公民为中心的新模式。与新公共管理所体现的公共行政的管理主义传统不同,新公共服务理论体现了公共行政的宪政主义传统,它把公民、公民权和公共利益置于民主治理的首要位置。新公共服务对我国公共危机管理具有重要的理论与实践意义。

1． 提高政府公信力，加强政府的回应性。必须明确政府及行政人员的角色，提高公众回应力。新公共服务认为，作为负责任的行为主体的公共行政官员，他们需要扮演不同的角色，诸如促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者等等，而最重要的是要做公共利益的道德领袖和服务员。要根据情况的变化做好角色转换，在社会面临危机的情况下政府要做好危机管理者的角色，在需要政府展开公共关系活动时要做好公共关系专家的角色，等等。在新公共服务看来，新公共服务倡导的责任是通过向公民提供良好的公共服务来实现的，其最终目的在于确保政府对公民偏好和需要的回应。所以，一个真正有责任的政府应是有能力的政府，有良好公众回应力的政府，即使在面临复杂多变的环境下也同样能够向公民提供高效优质的公共服务；一个负责任的公务员也应是一个能向公民提供有回应力的服务的公务员。因此，要在我国构建一个责任政府，就必须切切实实加强政府能力建设，因为一个缺乏回应力的政府不是真正负责任的政府。

2． 加强政府责任及服务意识。公共行政官员所面临的公共责任具有复杂性。现代行政的“责任中心主义”愿景中的公共责任是一种既要追求经济效率又要追求社会正义的价值取向，包括行政法律责任、行政政治责任、行政道德责任等内容在内的复合责任。责任问题的复杂性要求我们对责任问题不能掉以轻心，而应给予充分的重视。即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下，公共行政官员也不能以问题太复杂为理由而拒绝为公民服务；相反，无论问题多复杂和困难有多大，公共行政官员都应想尽一切办法为了公共利益而为公民服务。这一理念就是支撑新公共服务理论的一块基石。尽管在构建责任政府过程中会遇到很多困难和问题，但都不应该成为政府及其公共行政人员可以不负责任的理由，相反，应有勇于面对困难和问题的勇气，敢于承担起责任。反观我国的行政现实，在公共危机面前，不少行政官员在出现责任事故时不是极力推脱责任，就是为自己辩护，把责任转嫁于人，或者干脆以种种方式消极逃避承担责任。由于受几千年封建官本位思想的影响，少数行政人员把手中的权力视为特权，责任意识淡薄。因此，通过宣传、学习和教育使政府官员增强责任意识，树立正确的责任观是当前我国构建责任政府的首要任务。

3． 以公民权、公共利益为核心，将公民置于首位。新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。政府需要辨明自己的角色和任务，以更宽容的心态来发展公民社会、扶植公民组织、培育公民精神。在新公共服务看来，公众是负责任的公共行为的基础，而向公众负责的关键在于公民参与、授权以及对话。做好这些工作，不仅有利于实际公共问题的解决，而且还可以培育公民权利和责任意识。换言之，责任政府与公民参与具有内在的积极的互动关系。公民积极地参与政治，公民与政府的互动对于政府及其行政人员形成责任观念至关重要。当然，公民要实现政治参与，必须依赖必要的途径。目前，我国公民参与途径较少，公民的知情权和话语权有待于进一步加强，社会应向公民提供直接或间接参与公共事务和公共管理的途径，如公众听证会、民意测验、咨询委员会等。[3]当然，以目前我国的情况来看，公民参与水平和程度还不高，但无论如何，促进公民参与，培育公民社会，重视公民权利，保证公民监督，是构建责任政府的一个重要途径。

4． 加强紧急状态下社会参与机制的建设，重视非政府组织的作用。动员全社会参与危机救治，增强社会认同。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相,祛除恐惧,起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，从而大大降低政府救治危机的成本。只有有效地组织社会力量，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，而不是被动地过分依赖政府,才能更快更好地战胜危机。目前，我国没有健全的社会救助机制,政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机预防管理的重要内容之一。[4]这次汶川大地震发生以后，社会各界力量、各种社会团体、义务工作者在灾后发挥了很大的作用，且公民评价高，产生了积极影响，较好地显示了非政府组织在危机中的地位和作用。

此外，加强和促进危机管理的国际合作也是公共危机管理的重要内容。在全球化时代，一个国家或者地区出现的危机，不可避免的会产生国际影响，一个国家的危机也会演变成地区危机乃至全球危机。生活在各国相互依赖的世界中，我国政府有责任与其他国家和国际组织在危机管理方面扩展合作，加强信息沟通,协调危机管理事务，在科研、技术、资金、人员、教育和培训等方面相互支持和帮助，就一定能及早克服危机。汶川大地震中中国政府以积极开放的姿态迎接来自日本、韩国、俄罗斯等国的医疗队伍与东南亚某些国家政府在危机面前的态度形成了鲜明的对比，这表明中国政府在危机管理中正趋于成熟。

5． 用制度保障社会的公平正义。新公共服务理论认为，公务员应关注的不只是市场，他还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公务员的责任并不单一、简单，他应该对宪法法令等复杂因素负责，对这些标准负责乃是一种法治的体现。没有法治，就难以确保新公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。权力本身就是一种强制力，具有天然的扩张性。法国资产阶级思想家孟德斯鸠早就意识到这个问题，因而才说出了：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此在新公共服务理念中也必须坚持对权力的制约性，坚持法治精神。新公共服务理论不仅强调尊重公民权，同时主张扩大公民权,以增强政府的合法性。要扩大公民权，必须加强各种制度的建设力度，以便从制度上限制政府权力，扩大公民权。加强危机管理必须完善法律制度；完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障；完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。

6． 建立既适当授权又相互合作的综合协调机构，提高公共危机管理的科学性。危机管理不但是中央政府，而且也是各层地方政府及所有政府部门的共同责任。把危机管理的职能整合到各级政府和各个政府部门的职能体系之中，整合到政府的日常工作之中是非常重要的。但是，考虑到危机管理需要统一的领导和指挥,需要协调和调动各种资源和力量，需要常态的管理战略、政策和机制，因此，建立统一领导、分工协调的危机管理体制十分必要。公共危机关乎公共安全，影响范围广，涉及人数多，仅凭一个部门的努力很难有效扼制事态的发展。这时，危机的处理往往需要多个部门的协同作战。权威的指挥系统是保证统一指挥、果断决策和迅速行动的前提，直接关系到危机管理的成败。

参考文献：

[1][美]珍妮特·V·登哈特.丁煌译.新公共服务:服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社，2004.

[2]丁煌.服务型政府的理论澄清[J].北京:中国行政管理，2004，(11).

[3]陈征宇，肖生福.新公共服务的行政责任观及其启示[J].江西社会科学，2007，(4).

[4]吴春华.中国的公共危机管理[DB/OL].http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web.

责任编辑 杨小民