Ｈ１Ｎ１期间中国法律措施与国际间的互动

周　琦

随着甲型H1N1流感在全球的肆虐，中国依据四法一条例，即《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《突发事件应对法》、《动物防疫法》以及《突发公共卫生事件应急条例》，针对相关问题采取了若干措施。其中重要的行动有：

4月27日，北京出入境检验检疫局公布了八大措施，其中包括对来自美国、加拿大等国的重点航班全部实施登机检疫及对乘客实施体温监测等。

4月30日，一名来自墨西哥的墨国公民在香港被确诊感染甲型H1N1流感病毒。中国内地一些地方政府对这位墨西哥公民以及与之同乘航班上的乘客采取隔离措施。5月2日，我国暂停了与重灾区墨西哥的航班往来。

自5月初开始，中国进一步禁止从美国17个州进口猪肉，其中包括爱荷华州和北卡罗来纳州这样的猪肉出口大州，使得总计遭遇禁令的州达到36个。

世界卫生组织5月3日公布，加拿大首次在活猪身上发现甲型H1N1流感病毒，中国随即对加拿大猪肉施行了进口禁令。

针对中国依据法律所采取的上述措施，措施对象国纷纷对中国发出指责：

墨西哥和加拿大先后发表了针对中国的抱怨声，最初有墨西哥官员污蔑中国是病毒的输出国，后又有墨西哥女外长指责中国香港的隔离墨西哥旅客的措施失当，还号召抵制中国。很快媒体就开始推波助澜，有一位墨西哥电视台的著名主持人夸张地说：“仅仅因为他们是墨西哥人，就在中国被人追捕。”

很快加拿大也加入了这一行列，加拿大政府威胁说，如果中国不取消对来自加拿大艾伯塔省(被人感染的猪就出自该省)的生猪及其产品的进口禁令，它就要向世界贸易组织提出控告。加拿大农业部长里茨在众议院说：“如果中国继续(这样做)，我们显然会毫不犹豫地求助于世贸组织，因为中国正在可靠科学知识的范畴外行事。”加拿大同时还抱怨中国将其游客隔离在宾馆内，为此将不惜采取报复措施。里茨在5月初发布公告，向贸易伙伴国表示，没有理由禁止进口美国猪肉。

这些国家的抱怨还惊动了世界卫生组织(WHO)，WHO已请中国就隔离来自墨西哥的旅客之举提供理由。显然，这些国家的抱怨起作用了。不过WHO总干事陈冯富珍表示，根据2005年确立的《国际卫生条例》的相关条目，在五级预警的情况下各国可以采取这样的措施，只要它们能够向WHO提供正当的理由。对陈冯富珍来说，这些纠纷显得格外敏感，因为她本人是中国国民，并且在2006年当选世卫组织总干事时，得到了中国政府的支持。所以她在做出上述表态时，既坚定，但也表现得十分谨慎。她强调指出，相关国家在抗击猪流感爆发方面承受着严重压力。迄今猪流感疫情已扩散到20余个国家，确诊病例超出1100例，包括26例死亡病例。——这在实际上是替中国减压。

针对多国的反对声浪，5月5日，中国外交部发言人马朝旭在回答有关提问时表示，为保护中国畜牧业安全和人体健康，中国政府不得不采取临时的预防性保护措施，暂停进口墨西哥、美国等有关疫区州或省的活猪及其产品。这些措施符合中国的有关法律法规规定。中国采取的上述紧急性保护措施符合世界动物卫生组织有关区域化的原则，也符合世贸组织关于紧急情况下可采取严格的检疫措施的规定，以及检疫措施对贸易影响最小化的原则。

经中墨两国政府协商，两国政府互派包机于5月上旬接回滞留于对方国家的本国公民。形式上看，是友好协商的结果，是外交关系的良性表现。观察其实质，对墨方来说，你对我公民有不公正待遇，我派出飞机将他们接回自己的国家；对中国来说，我国公民滞留墨国疫区危险性较大，我们派机将他们接回比较安全的故乡——透露着一种互不信任的外交方面的尴尬。5月11日，墨西哥更宣布退出下星期在上海举行的国际食品展，抗议主办单位取消墨西哥作为［荣誉嘉宾］的安排，并发出声明，批评中国政府及主办单位的做法不能接受。展览原订有三十间墨西哥食品公司参展。中墨两国关系继续在因H1N1危机处理所导致的阴霾中运行。

上述情况说明，在中国与世界各国关系日趋紧密的今天，中国已经不可能随心所欲地“独自执法”，中国的执法活动必须争取国际社会的理解。对此应当从以下四个方面理解：第一，中国是人权国际公约成员国。如今，尊重人权成为全人类的共识，中国既是联合国人权理事会的成员国，又是2 5项国际人权条约的签字国，在防控检疫的过程中，在采取某些涉及到限制人身自由、或有违于某些人的尊严的措施时，就要注意与相关国家及联合国人权组织加强意见交换，以取得他们的理解。第二，中国是WTO成员国，在防控工作中，必然涉及到对疫情较重的国家某些产品的进口限制，与相关国家加强意见交换，取得他们的谅解，是必要的；因不当行为而引致仲裁或经济制裁必然对我国的经济发展产生不利的后果。第三，中国是世界卫生组织成员国。世界卫生组织是这次全球性防控工作的发起者和组织者，中国采取的必要措施及时向该组织汇报，取得它的支持，甚至通过它先向相关国家的卫生事务管理机构进行通报，由该国卫生事务管理机构在其政府内部先行协调，当会起到良好的作用。第四，中国是联合国常任理事国，尤其是近年来中国向世界承诺，要做负责任的大国，并在去年北京奥运会之后，将和谐的理念推向国际。在此次防控活动中，既采取好各种措施保证国人的健康、安全，又妥善地处理好各个方面的国家关系，是中国国家形像的需要，是有效处理多方面外交关系的需要。

在防控工作中注意处理好各种各样的国际关系，并非是说我国政府在作出某种决定或采取某种必要措施时应当谨小慎微，甚至无所作为。相反，中国在恪守原则方面，完全可以表现得强硬一些，因为政府的行为是在保护国民免遭传染病的侵袭，而这种传染病到底毒性有多强，是否存在变异的可能性，将会给人类世界带来多大程度的灾难，我们如今还不得而知，必须加强谨慎，不可掉以轻心。对于有的国家把WTO机制牵扯进来，中国应该明确强调，防疫和贸易是完全不同的两回事，不能混为一谈，我们要坚决反对有关国家以此为借口进行贸易报复。但是我们必须注意到一点，也是最重要的一点，中国政府部门应该调整与国际社会打交道的思路，应当意识到，自己可以“独自执法”，自己采取的行为无需向世界解释的时代已经过去了。有关部门在应对疫情过程中应该加大透明度，加强信息披露，提供更好的媒体接口，杜绝一些简单、以自我为中心的方式，多理解西方人的心理。这些调整都是与国际社会打交道所必需的。中国的体制在执行明确的任务方面拥有很高的效率，但我们在保持透明度以及和媒体友好关系方面还很不足。H1N1流感事件发生后，中国是最早为墨西哥提供援助的国家，前前后后提供的总援助接近1000万美元，但这些信息并没有很好地传播出去，以至于我们出了力还不讨好。中国在甲型H1N1流感事件上的处理是符合中国人民利益的，我们的问题在于如何包装自己、宣传自己，如何通过更恰当的沟通方式取得世界对中国的理解。

在法律方面我们也有许多工作要作。第一，在采取必要的措施之前，要加强相关法律的国际宣传。《中华人民共和国传染病防治法》第十二条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。”其第三十九条规定：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：(一)对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；(二)对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；”这些规定都是对中华人民共和国国境内的中外、公民(包括无国籍人)实施隔离的法律依据，并且对中外公民是平等适用的。如果做好了这方面的宣传，墨西哥那位主持人可能就不会指责中国政府侵犯墨西哥公民的人权了。《中华人民共和国国境卫生检疫法》第六条规定：“在国外或者国内有检疫传染病大流行的时候，国务院可以下令封锁有关的国境或者采取其他紧急措施。”这是中国政府禁止加拿大等国猪肉进口的依据，适时地向国际社会宣传这些法律也会一定程度、一定范围内取消部分人群的误解。要加强国际惯例和相关国际条例的研究，例如世界动物卫生组织有关区域化的原则，世贸组织关于紧急情况下可采取严格的检疫措施的规定，通过媒体的接口使国际社会了解，中国所采取的措施不仅有国内法的依据，而且符合国际惯例和国际条约。这种宣传主要由政府担当责任，也要有非政府组织，包括学者在内的民间人士的配合。

另须注意的是，我国相关卫生防疫方面的法律法规还有需要逐步完善之处。例如，四法一条例中有许多“采取其他必要的预防措施”之类的用语，这些条文只有原则上的规定，还需要进一步细化。另外，在甲型H1N1流感疫情结束后，我国应从别国总结其成功经验，查漏补缺，将一些法律法规进行修订，“修改时，都要加一条诸如‘国外发生传染病时，我国可以采取某某措施这样的条款。这样就不会造成法律原文意思含糊，避免引起别国质疑。

总而言之，中国是个大国，中国的一举一动，都受到世界各国的关注。再作具体分析，中国是个近三十年来，作了非常重要的身份转换的国家，由计划经济而步入市场经济，由冷战时期的旗帜之一，转而为国际社会平等的一员。在此情况下，一方面中国同世界各国紧密联系的需要日趋加强，另一方面对于世界来说，中国的面孔依然是相对陌生的。中国的行为，哪怕是极其合理的执法行为，与国际社会加强合作、加强争取谅解和理解的交流，是必须的。对于中国政府来说，这是一个学习的过程，H1N1事件中，中国政府的成绩应有所加分。