由《波茨坦会议公报》看战后对德国的经济制裁

周　鑫

摘要:第二次世界大战结束后,同盟国为防止德国东山再起以及弥补自身在战争中的损失,对德国进行了强有力的经济制裁。而1945年8月3日由苏美英联合发布的《波茨坦会议公报》中的相关条款成为了对德经济制裁的纲领性文件。本文即试图从该公报出发,对战后对德经济制裁政策的制定、执行以及影响加以论述。

关键词:波茨坦会议公报; 德国; 经济制裁; 赔偿; 非工业化

中图分类号:F1351 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0153-03

一、 波茨坦会议前盟国对德经济制裁的思考

对德国经济制裁不仅是二战后的焦点,实际上也是一战后的焦点。其中对德国工业进行限制或改造,是两次世界大战后对德国进行经济制裁的重要方式。然而两次大战以后对德国基础工业的处理却表现迥异,一战后对德国基础工业只是稍加限制,二战后则是进行了彻底的改造。1919年6月28日签订的《凡尔赛条约》是一个贪婪而又愚蠢的条约。它将战争的一切罪责都推到了德国头上并强迫其接受多种苛刻的惩罚,其残酷的掠夺性耸人听闻。然而,它对于德国庞大的基础工业——未来发动战争的军事潜力所在——却没有加以任何实质性的触动,只是对德国的军工生产做出了一定限制。因此也可以说,它是一个愚蠢十足的条约。《凡尔赛条约》对于德国军工生产的限制包括:禁止生产和输入坦克、装甲车等重型武器,禁止生产化学武器,严格限制步枪、机关枪、弹药等的数量,不得生产军用飞机和潜艇,不得建造大吨位主力舰只,一切武器和军需品的制造只能在受协约国监督的某些工厂里进行。同时第四十五条规定,“为补偿法国北境煤矿之损毁,并即在德国应负之战争损害赔偿总数内除算,德国将第四十八条所划定之萨尔流域煤矿完全并绝对之所有权,免除一切债务或义务,连同独占之开采权让与法国。”[1]作为传统的工业基地的萨尔的割让在一定程度上削弱了德国的基础工业。

后来的历史发展表明,即使是《凡尔赛条约》中对德国军工生产的限制也并未得到严格有效的执行。到1933年希特勒上台后,公开重整军备,使德国经济开始向总体化的重整军备目标转变。1935年1月13日,萨尔经过公民投票也被归还德国。至此可见,一战后《凡尔赛条约》对于德国基础工业的限制最终是以失败告终的。

正是由于一战后对德国制裁的失策,才使得二战中,盟国在考虑对德国制裁时,对德国工业的限制和改造更加严厉,也更加现实。相对于《凡尔赛条约》对德国工业的制裁,二战后战胜国对德国工业的大规模改造则显得更加复杂和彻底。针对德国工业政策的制订和执行经历了一个漫长的时期。它是在充分吸收一战后对德政策失败教训的基础上,配合盟国对德国的分区占领而先后出台的一系列经济政策的组合。

早在1944年夏末,一向仇视纳粹德国的美国财政部长小亨利·摩根索即制订了一项改造德国工业的计划,这就是著名的“摩根索计划”。这一以严厉著称的计划意在使德国彻底非工业化和重新农业化。它要求摧毁或拆除德国所有可能用于战争的工厂和设备——一切重工业,例如钢铁厂、汽车制造厂、机床厂等。德国只被允许生产消费品,如家具、迈森瓷器、德国啤酒等。它甚至计划关闭德国的经济命脉所在——鲁尔的大型煤矿。总而言之,它就是要将德国变为一个虚弱不堪的、无法再兴风作浪的农业国。这一极端的计划尽管在国内遭到国务院和作战部专家的强烈反对,但却在1944年9月美英作战委员会魁北克会议上被罗斯福和丘吉尔所接受,并对随后召开的雅尔塔和波茨坦会议的决议产生了相当大的影响。其非工业化的建议在波茨坦会议上成为了处理德国的核心政策,其以拆卸工业设施作为抵押赔款的计划也得到了盟国的一致确认。由此可见,战后对德国基础工业进行彻底改造的政策是起源于“摩根索计划”的。

在1945年2月召开的雅尔塔会议上,苏联政府在讨论德国赔偿问题的同时也表明了自己对于未来德国工业改造的态度。在雅尔塔会议第二次会议上,苏方代表马伊斯基表示:“要没收百分之八十的德国重工业设备(冶金、机器制造、金属加工、电机工业、化学工业等)。要百分之百地没收飞机制造业和生产合成燃料的企业。对战前已有或战时新建的全部专门的军工企业(枪炮工厂、弹药厂等)也同样应百分之百地予以没收。苏联政府认为,德国剩下战前重工业的百分之二十,就完全可以满足国内的、确实是经济上的需要。”[2]他还表示,“德国完全有可能在扩大农业和轻工业的基础上建立起自己的战后经济,为此所必需的一切条件都具备。”[2]可以看出,苏联对于战后德国工业的规划同样是十分严厉的,它与“摩根索计划”如出一辙。苏方的这一意见在大体上得到了罗斯福和丘吉尔的支持。

进入1945年4月,随着美英盟军在西线战场的节节胜利,大片德国领土落入盟国管制范围之中。对德国工业的改造也随即被题上日程。美国政府内部经过激烈争论,终于在摩根索的要求与国务院、作战部的建议之间达成了最后妥协。4月26日,美国发布参谋长联席会议(JCS)第1067号指令。该指令主要内容包括:“1.立即把所有高级实业家——鲁尔家族大康采恩的所有者及其指派的经理——逐出工商界并予以逮捕和审判。2.打破纳粹德国‘经济力量的过分集中,如象规模巨大的鲁尔煤炭和钢铁联合企业、庞大的I·G·法本化工垄断公司以及占统治地位的‘六大银行。3.拆除所有军工厂以及用于赔偿的重工业企业。4.规定所有重要工业部门的最高产量,从而限制德国今后的经济发展。例如:战前钢的年产量为2200万吨,新规定的年产量限额为580万吨。5.取缔一些工业生产部门,如:合成汽油和橡胶、原子研究和发展、某些类型的机床、化学和塑料制品、电子仪器等。”[3]同时它还指出,美国占领当局“不得采取导致德国经济重建以及适于维持或加强德国经济的措施”,德国人的生活水平“不得超过邻近国家的标准。”[4]可以看出,第1067号指令在相当大的程度上继承了“摩根索计划”的精神,同样是一份十分严厉的指令。它发布后为大多数人所接收,并在此后两年间在相当大的程度上左右了美国占领当局的政策。美国占领区最高军事长官卢休斯·D·克莱将军后来对此评论说:“毫无疑问,参谋长联席会议第1067号指令期望出现迦太基式的和平,这种想法指导着我们在占领的最初几个月的行动。”

事实上,美国政府内部一些有识之士反对这一指令的呼声从它颁布那天起就从来没有停止过。美国前驻英国大使刘易斯·道格拉斯曾经直白的表示:“这东西(指JCS1067号指令)出自白痴之手。禁止欧洲最熟练的工人为这个物质奇缺的大陆尽力生产实属荒唐。”[3]美国政界元老、作战部长亨利·L·斯廷森也认为,“故意摧毁德国的经济是毫无意义的,因为我确信,重建德国经济对创造有利于发扬真正民主精神的环境是必不可少的。”[3]这些政治精英人物的观点对后来波茨坦会议上对德政策以及“非工业化”政策的最终确立产生了重要影响。

二、 《波茨坦会议公报》对德国经济制裁的规定及其执行

伴随着盟国在欧洲战场的全面胜利,战后德国工业改造的计划开始全面展开。在1945年7月至8月举行的波茨坦会议上,改造德国的“四D”计划正式确立。其中的“非工业化”成为制裁德国的经济原则。在《波茨坦会议公报》中第三节乙部分对战后处理德国的经济原则做了详细规定,如“(十一)为消灭德国作战能力,武器、装备、战争工具以及各种类型的飞机和海船均须禁止和防止其生产。金属、化学产品、机器制造以及其它为作战直接需要的其它产品,其生产将受严格管制,以被核准的德国战后和平时期的需要为限。为被准许的工业部门所不需要的生产能力,将按照盟国赔偿委员会拟定的,并经有关政府批准的赔偿计划,予以拆迁,如不拆迁,则予摧毁。(十二)德国经济应尽可能在最短期间内予以分散,以消灭目前特别是卡特尔、辛迪加、托拉斯及其他垄断协定所形成的经济力量的过分集中。(十三)在组织德国经济时,应将主要注意力放在发展农业及和平工业上,以满足国内需要。”[2]相比较早期美国出台的旨在摧毁或拆除德国一切重工业的“摩根索计划”,《公报》中对于“非工业化”的限制是在不断放松的。

然而随着时局的发展,美英政府很快发现,如果严格按照波茨坦会议的决议继续在西占区执行大规模拆卸,将不利于美英自身的利益。大规模的工业拆卸使西占区甚至不能维持最低的生活水平,苏联迟迟不愿兑现从东占区输送粮食的承诺却希望从西占区进一步获得赔偿,加上冷战的态势初现端倪,这一切迫使美英政府开始转变其工业改造的政策。1946年3月28日,柏林管制委员会下辖的工业水平委员会公布了“赔偿与战后德国经济水平计划”,也称“工业水平计划”。该计划规定军备、飞机、航海船舶及与此相关的14种工业为被禁止工业,1949年德国的出口额为30亿马克,进口额不能超过30亿马克。它还确定战后德国的工业水平为1938年的50%～55%,亦即1932年的水平。可以看出,该计划“意在使德国和欧洲的经济获得一个均衡的恢复”,[4]是美英对德工业政策转变的第一步。1946年5月25日,克莱在给五角大楼的电报中表示:“如果事实证明不可能实现经济统一,那么美占区中只有哪些专门设计的军工厂才应予以拆除。”[3]1946年9月6日,美国国务卿贝尔纳斯在斯图加特发表演说,表示:“德国是欧洲的一部分。假如具有丰富煤铁资源的德国变成一个贫民窟的话,欧洲的恢复,特别是德国毗邻国家的恢复,必将很慢。”[4]贝尔纳斯的讲话标志着美国对德工业政策发生了根本转变,开始由惩治、改造向扶植、重建转变。这一政策发展到后来,即成为著名的“马歇尔计划”。

尽管西占区的工业拆卸计划在短时期发生了根本变化,但对德国根深蒂固的卡特尔体系和“经济力量的过分集中”的彻底改造无论在东西占区都确实得到了认真执行。就西占区来说,工厂可以不被拆除,但德国盘根错节的工业、金融结构和管理体制却必须拆除。例如美占区规定,所有雇佣一万人以上的企业必须被视为是表面上证据确凿的“经济权力过分集中”的企业而予以解散。战前世界上最大的化工公司-I·G·法本托拉斯因此被一分为三:拜尔-勒沃库森公司、赫希斯特染料公司和路德维希港的巴登苯胺烧碱公司。它们互相独立,并在化工行业不同的领域进行生产。东占区工业在大规模拆卸中遭到严重削弱,而后又按照苏联模式对经济结构进行了重新调整,建立起了一套崭新的工业体系。因此可以说,二战后对德国工业中陈旧体制及结构的改造是相当成功的。

为了防止一战后德国赔款最终不了了之的一幕再度发生,早在1945年2月召开的雅尔塔会议上就确定了德国以实物做出赔偿的原则。在《波茨坦会议公报》中,又进一步确立了“分区赔偿原则”,即各占领国从各自占领区内获得赔偿。在公报第四节中规定:“(一)苏联所提的赔偿要求,将以没收德国境内苏占区内的资产及相应的德国国外投资予以满足。(三)美国、英国以及有权获得赔偿的其他国家的赔偿要求,将自西部各占领区及相应的德国国外投资予以满足”。同时还规定,“(四)苏联除在苏占区获得赔偿外,尚可自西部占领区取得赔偿:(甲)为德国和平经济所不需要并且应自德国西部占领区拆迁的可用的成套工业设备,首先应从冶金、化学及机器制造工业中抽取百分之十五,以交换同等价值的食物、煤、钾碱、锌、木材、陶瓷、石油产品以及其它商定的物质。(乙)凡属德国和平经济所不需要的并且应从德国西部占领区拆迁的主要工业设备,应从中抽取百分之十,在赔偿项下交给苏联政府,苏方无须付款或以任何实物相交换。”[2]

1945年11月9日至12月21日,以美英法为代表的西方18国在巴黎召开赔偿会议,共同处理西方盟国内部的赔偿事宜。会议决定成立盟国间赔偿局作为负责赔偿问题的职能机构。美英法三国在这一机构中占据了主导地位,也是西占区赔偿物质的主要接收国。美英出于战后与苏联对抗的需要考虑,希望将西战区建设成为对抗共产主义的前沿阵地,同时也为了保持西占区经济不至于陷入混乱,在德国赔偿问题上都表示过希望减少赔偿。因此在战后的几年中,美英并没有像苏联在东占区那样对工业设备进行大肆拆卸,而是在很大程度上保留了西占区工业恢复所必须的工业设备。拆迁的工厂也主要是和平时期工业生产中的过剩工业,如钢铁、化学和工程等。法占区基本上为农业区,有一些轻工业和中型工业,大多集中在萨尔。法国计划吞并萨尔,因而并不想拆迁工厂和设备,而是企图将法占区的工业产品运往法国作为赔偿。根据战后统计,盟国间赔偿局从西占区共计获取赔偿物质折合5.023亿美元,其具体组成如下表。[5]

与西占区相比,苏联从东占区获取赔偿的主要方式则是拆迁工业设备和接收工业产品。相比美英等西方国家,苏联在二战中遭受的损失要惨重的多,因而希望用最快的速度、各种可能的手段从战败德国那里取得赔偿,以尽快弥补自身的损失。同时苏联希望通过大规模的工业拆迁彻底削弱德国的工业基础,将其变为一个农业国,从而一劳永逸的消除德国对于东方的威胁。从这两个着眼点出发,东占区的拆卸表现出数量多、范围广、时间长的特点。东占区的拆卸从1945年5月开始持续了长达三年,期间在1945年6月、1946年3月和7月以及1947年11月陆续出现了几次拆迁的高潮。用美国人的话说,“凡是能拆走的都拆走了-管道设备、铁轨、电话机和交换机、汽车、市内发电站、有轨电车、机床乃至整座工厂-什么也逃不过俄国人的眼睛。”[3]在拆迁过程中也出现了许多问题,最主要的就是一味强调速度而忽略了拆迁设备的重新组装和存放问题。由于运输设备的匮乏,大量设备被搁置在户外生锈报废。真正被运送到苏联并被重新组装运转的设备,仅仅占东占区被拆迁设备的三分之一。

这一做法被日益证明是目光短浅的。直到1948年4月,苏联才完全停止了在东占区的拆卸活动,转而将东占区赔偿的重心转移到接收工业品作为赔偿上来。例如,位于开姆尼茨市的苏联股份公司新纺织品厂产品的80%都被运往苏联。在这里应该注意到,苏联在整个赔偿过程中在很大程度上只考虑到自身的需求而忽略了东占区的实际赔偿能力。他们留给德国人的工厂、设备仅够用来防止当地经济发生崩溃。这在当时的东占区产生了很消极的影响。1950年5月,苏联宣布到年底将获得价值36.58亿美元的赔偿,并且提出减少苏联对德国的赔偿要求,将雅尔塔和波茨坦会议所确定的100亿美元的赔偿总额减少到68.29亿,要求德国以每年2.11亿美元、15年分期付款的形式偿清剩余的赔偿。

三、 二战后对德国经济制裁的结果

纵观二战后战胜国对德经济制裁的全过程,我们可以看出《波茨坦会议公报》中对德国制裁的总体目标是实现了。二战后战胜国的实物赔偿政策却使饱受战争之苦的德国人民更加清醒的认识到德国所犯下的罪行。同时对德国重工业设备的大量拆卸彻底消除了德国短时期内在军事上重新崛起的可能。消灭军事工业,对基础工业进行“非卡特尔”化的改造,这些措施彻底摧毁了德国自19世纪末以来所固有的“军事垄断资本主义”经济体制,从而断绝了德国军国主义的源泉。在西占区,根据《波茨坦会议公报》的规定,在两年内,与军工直接有关的、最大的1546家企业已被扫去,从而走上了一条“和平工业化”的高效道路。[6]同时对德国的“非工业化”改造甚至还导致了另外一种出乎盟国意料的积极结果,“它清除了德国工厂、设备和管理中陈旧和过时的东西,从而为德国迅速成为欧洲最现代化、效率最高、经济实力最雄厚的国家奠定了基础。”[3]

当然也应当看到,由于《波茨坦会议公报》规定了“分区赔偿原则”,因而战后东西占领区各国政府出于自身利益考虑,在各自占领区实行不同的经济制裁政策,按照自身的经济模式对占领区经济进行改造。这也促使东西占领区逐渐走上了不同的道路,从而加速了德国的分裂。

参考文献:

[1]方连庆,杨淮生.现代国际关系史资料选辑(上册)[C].北京:北京大学出版社,1987.

[2]德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议文件集[C].北京:三联书店,1978.

[3]埃德温·哈特里奇.第四帝国的崛起[M].北京:世界知识出版社,1982.

[4]吴友法,黄正柏.德国资本主义发展史[M].武汉:武汉大学出版社,2000.

[5]Cairncross,Alec,The Price of War: British Policy on German Reparations 1941-1949[M]. Blackwell: Oxford, 1986.

[6]李工真.德意志道路——现代化进程研究[M].武汉:武汉大学出版社,2005.

责任编辑仝瑞中