地方公共产品供给决策分析

赵　克

摘要:地方公共产品的有效供给是促进地方政治、经济和社会得以持续、稳定、快速发展的重要条件之一。随着我国地方经济的快速发展,对公共产品的需求量日益增加,完善政府决策机制刻不容缓。论文以桂林市“两江四湖”工程决策成功案例为研究对象,通过对其供给决策过程进行深入分析,试图为完善地方公共产品供给决策机制提出若干建议。

关键词:地方公共产品; 决策过程; 机制; 两江四湖

中图分类号:F299.24 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0084-04

在我国地方公共产品的供给领域,长期存在着公共产品供给决策失误率居高不下、政绩工程和形象工程泛滥、“豆腐渣”工程频频曝光等现象,形势不容乐观。这些现象归因于地方政府缺乏完备的公共产品供给决策机制,因此完善决策机制显得尤为迫切。

桂林市“两江四湖”环境综合整治工程(以下简称“两江四湖”工程),是一项大型城市基础设施建设工程、大型环境保护工程、大型旅游景区建设工程。1999年8月23日,以木龙湖景区规划范围内的旧房拆迁为标志,“两江四湖”工程正式启动。工程通过实施“连江接湖、架桥修路、清淤截污、引水入湖、显山露水、绿化美化、文化建设”等环境综合整治工程项目,建成桂林市中心城环城水系,充分展现“水在城中、城在水中,景在城中、城在景中”的城市特色神韵,进一步提升桂林城市生态环境质量和山水园林城、国际旅游名城、历史文化名城的整体档次和品位,同时促进城市旅游新格局的形成,为发挥桂林市综合环境效益、社会效益、经济效益增光添彩。

一、 “两江四湖”工程决策因素分析

(一)决策主体

决策主体作为公共政策主体的重要部分,它是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共决策的个人、团体和组织。以政策主体是否具有公共权力为分类标准,可以分为官方主体和非官方主体。美国学者安德森认为,国家立法机关、行政机关、行政管理结构、法院以及利益团体、政党、作为个人的公民是政策产品的主要生产者和供给者,前4类是“官方的政策制定者”,后3类是决策过程的“非官方参与者”。[1]在“两江四湖”工程决策中,即以“两江四湖”工程领导小组和“两江四湖”工程指挥部为官方决策主体代表的桂林市委市政府,以工程方案咨询设计单位、桂林市民及游客为非官方决策主体代表的社会公众、利益团体。

(二)决策客体

公共政策客体是由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种“应有”和“规范”不相一致的状态子系统,它是一个立体结构,包括政策所要改变的状态、政策直接作用的人和事、政策所要调节的公众利益3个层面的内容。[2]决策客体是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象。基于上述表述,“两江四湖”工程中的决策客体便是指“两江”(漓江、桃花江)、“四湖”(木龙湖、桂湖、榕湖、杉湖)、相关利益民众及相关“连江接湖”的道路桥梁等。

(三)决策目标

决策目标是决策所要达到的目的。目的明确,决策行为才能方向明确,决策目标实现的可能性更高。桂林市委市政府实施“两江四湖”工程的决策目标是,通过城市环保建设、城市基础设施建设、城市景区建设和城市文化建设,达到改善桂林的生态环境,完善城市功能,开拓市中心旅游的新格局,传承、弘扬桂林悠久的历史文化,提升城市的档次与品位。

(四)决策环境

决策环境是影响决策主体决策行为的所有决策系统外部、内部环境的总称,包括自然环境、社会环境、经济环境等。对于桂林市而言,“两江四湖”工程是桂林市委市政府面对复杂环境而做出的一项事关桂林长远发展战略的以城市环境保护与治理为基础的综合性公共项目工程,环境对政府能够顺利实施公共产品供给是极其重要的。国家制定颁布的环境保护政策,要求地方城市坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策以及国内外兄弟旅游城市发展的竞争压力,这是桂林市公共产品供给决策过程中不可回避的外部政策环境。“两江四湖”环城水系江湖隔断、支离破碎、水质恶化,城区内人居环境条件恶化,城市社会的发展,民众民生诉求,自身作为国际著名旅游城市,内部面临城市品位提升需要,恶化的环境有损“甲天下”形象,更有碍城市的健康发展,这是其内部环境。

(五)决策信息

决策信息是指反映整个决策活动的各种资料、情报、数据、指令、文字、语言、讯号等的总称。决策信息是决策的基础,二者有着密不可分的联系。决策信息必须经过加工处理,从中得出科学的论断或假设,作为科学决策的依据。信息对决策具有导向作用,正确而充分的信息可以引致科学的决策,反之,则会诱导错误的决策。因此,“两江四湖”工程决策中,任何阶段、任何环节、任何层次都离不开这些信息,即漓江、桃花江、木龙湖、桂湖、榕湖、杉湖的常年水讯情报、连接两江四湖的道路桥梁资料、民众意见以及国家政策等信息,这都是决策必不可少的信息。

(六)决策机制

“机制”指的是有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。[3]通过与机制相应的体制和制度的建立(或者变革),其在实践中才能得到体现。因此,公共产品供给的决策机制可定义为公共产品供给决策从开始到落实的全过程中各要素间的相互关系、内在机能和运转方式。[4]桂林市“两江四湖”工程决策机制,即是指协调“两江四湖”工程决策中各决策要素在一定结构下的相互关系所形成的一种运作方式,以此构建具有系统性和可复制性的模式化的决策流程。

二、 “两江四湖”工程决策过程分析

(一)组建机构明确责任

没有明确的科学的权责分配,没有完善的工作规则,没有按科学合理的原则明确界定决策权;政府的协调机构效力不够,导致政府决策常常出现重复决策,公共产品供给重复;或是供给决策拖延不决等现象,造成公共产品供给不足,以致公共利益受损。为确保项目顺利推进,桂林市迅速成立了以罗桂江为指挥长的“两江四湖”工程指挥部,主持“两江四湖”大型公共产品供给工程,同时分别明确了规划、水利、园林、资金总负责人,并设立了水利、规划、环保、园林、市政、文化等技术分团,具体负责项目设计、工程建设、资金筹措等工作。负责人由各相关职能部门主要领导担任,技术分团由各职能部门抽调人员组成,兼职办公。

(二)科学确定供给决策目标

决策目标是决策主体桂林市“两江四湖”工程领导小组及直接下属“两江四湖”工程指挥部所要达到的目的,或者说决策效果,即通过城市环保建设、城市基础设施建设、城市景区建设和城市文化建设,达到改善桂林市的生态环境,完善城市功能,开拓市中心旅游的新格局,传承、弘扬桂林悠久的历史文化,提升城市的档次与品位的目标。这是决策的第一阶段,它构成整个决策的前提。“两江四湖”工程决策主体确定决策目标时需要做的两个方面。

首先,通过对整体环境的探察,经过历时9个月前期探察研究论证,市委市政府对沿江沿湖周边环境、水质环境等做了详细的调查研究,充分收集决策所需的决策信息资料,对“两江四湖”工程所建设的环城水系有总体的认识,其由三个部分组成:一是由木龙湖、桂湖、榕湖、杉湖与漓江沟通而构成的一环水系;二是桃花江与四个内湖相连通构成二环水系;三是恢复朝宗渠,沟通小东江、訾洲河构成三环水系。

其次,在研究原始材料的基础上,分析和辨明决策条件,确立决策目标。在“两江四湖”工程决策中的每一个阶段,决策主体都对涉及决策客体的基本材料做认真细致的研究分析,辨明权衡各个条件的利与弊,尽可能地使确立决策目标的需要与可能之间到达平衡;同时,由于整个工程范围广、工程量大、涉及的方方面面极其复杂,工程运作系统具有多层次的特点,当决策涉及多个目标时,决策主体需要根据各个目标的基本性质、因果关系、层次高低或重要性进行有限考虑必要的重要目标。

(三)拟定备选方案

备选方案的设计标准是能够对现实环境作出准确反应的创造性思维规范。拟定备选方案是决策过程的第二个阶段,它有三个基本任务:列出全部的备选方案、确定每一个方案后果、对全部备选方案可能的后果进行对比性评价。这对决策同样起着重要影响。拟订方案的过程中,决策主体以决策目标为出发点,准确判断拟解决问题(判断问题)、明确提出实施细则的规定要求(解决方案基本要求)。另外,需要备选方案详尽完备和互相排斥,以便作出满意抉择。通过打破成规、拓宽渠道,充分发挥各方面的积极性和创造力,健全民主决策体制,大胆稳妥地进行政策方案创新。[5]

市委市政府多次组织征集国际、国内方案,推行了规划设计公开招标,加强了与国内外规划研究机构的联系和合作。桂林市环城水系综合整治就由建设部历史名城研究中心提供规划咨询报告,采取设计方案国际征集方式。1999年5月8日,桂林市举办中心城环城水系设计方案国际征集发布会,法国、美国、日本、东南大学、中国台湾等海内外知名规划设计机构应邀接受了设计任务。从美国、法国、日本以及我国台湾等多家国际知名规划设计研究机构获得其提交的几种备选方案。

(四)科学选定行动方案

在备选方案拟订之后,就进入选定行动方案的关键阶段,因为它直接关系到行动的方向以及达到什么目的。

决策主体在对备选方案进行尽可能详尽的基础上,经过资深专家反复推敲、比较分析,得出各个备选方案的优劣势,确定最佳方案后,综合其他方案的优点,对最终方案进行整合、补充、完善。市委市政府邀请由中国城市规划研究总院等11名专家组成的评委会对征集方案进行了评审。经过多方案的比较和专家评审,形成最合理的设计方案。评选出了由东南大学规划研究院提供的优秀方案。在经过反馈、完善过程,两江四湖工程已经综合成了一个既有国际水准,又能突出桂林特点,充分展现山水神韵的实施方案。

(五)决策过程信息反馈

在整个决策过程的确定目标、拟订方案和选择方案的不同阶段中,不断地通过信息反馈,对过去的抉择进行实践性评价和检验,验证决策的正确与否及其程度,及时调整决策方向或弥补决策遗漏,从而避免可能的决策失误。“两江四湖”工程决策中,桂林市为“两江四湖”中心城环城水系的相关设计方案进行了6次征求意见活动,共收集了6000余条意见,参与人达16万人次。桂林市时任市长李金早及有关负责人还经常参加公开征求意见的活动,与市民直接交换看法。有关部门在八桂大厦门前挂上数百幅的建设效果图供市民参考、提供意见。“两江四湖”工程决策者是以公共利益为出发点的,这就要求决策者在决策时,尽可能多、尽可能快地提前通过反馈,收集社会反应,作出尽可能好的决策。

三、 完善地方公共产品供给决策的建议

(一)理清决策的权责关系

当前行政系统中存在的职权不清、交叉重叠、责任推诿的现象十分突出,严重影响了决策的效率和严肃性,制约了经济社会的发展,损害了政府的形象。实现地方公共产品供给决策科学化、法制化、民主化,就要按照地方政府各部门的行政职能范围科学合理地界定各部门行政决策权,理清决策的权责关系,完善政府内部决策规则,健全政府决策机制,不仅要从外部加以规范,而且首先要从内部加以规范。理清决策的权责关系,才能为地方公共产品有效供给决策实现现代化立好制度保障。

(二)建立公众参与、专家论证和政府决定三结合的公共产品供给决策机制

首先,公众参与是公共产品供给决策民主化的重要途径。公众参与有利于保障公民获得充分的权利,有利于发挥集体智慧。促使政府决策更能从公民的角度出发,切实保障和体现公民的基本利益。政府决策应该是公民意志的体现,而不应该仅是行政机关或行政首长的“一言堂”,因此,让公众参与公共产品供给决策已经成为决策机制的一部分,是民主监督落到实处的重要体现,具有现实可行性和必要性。

其次,专家论证是公共产品供给决策科学化的必要保证。专家论证有利于发挥专家的业务专长,有利于保证决策的科学性。专家能从专业的角度论证决策的可行性和正误。一项决策经过专家的科学论证,能够增加其科学含金量,能避免许多无谓的浪费和失误。政府重点基础设施建设项目的投资和管理,关系公共利益的福利建设等,都应该经过科学严密的专家论证,提供论证分析可行性报告,才能真正决定是否投入实行。

最后,政府决定是公共产品供给决策机制的最后程序。经过公众参与和专家论证,最后的决定权由政府来实施,是维系政府权威的有效途径,也充分反映了民情民意,体现了国家意志和政府职能。如果不重视政府的决定权,所谓的公众参与和专家论证都只是“纸上谈兵”,公共产品的有效供给也无从谈起。因此,公众参与是前提,专家论证是保障,政府决定是根本,三者有机结合构成了我国公共产品供给决策机制的整体框架。

(三)完善地方公共产品供给决策程序

1. 坚持公开原则

公开原则是政府决策程序的一项基本原则。公开原则是指除依法应当保密外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅,这是行政程序法的公开原则在决策领域的具体体现。公开原则有利于增加公共产品供给决策的透明度,从程序上保障公民对公共产品供给事项的知情权,保障人民当家作主的民主权利,便于人民群众对公共事务的参与和监督。

2. 实施听证制度

听证制度是现代民主政治的产物。在政府决策过程中,听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见,其目的主要是为了决策的科学化和民主化,就是把民主和科学引入决策过程中。对于社会涉及面广、与人民利益密切相关的决策事项,规定行政机关在做出决定之前应当向社会公布,通过多种形式给人民群众表示意见的机会,能够使公共产品供给决策更加符合人民的利益。

3. 加强政府决策的监控

(1)坚持信息反馈跟踪。建立健全监控机制能发挥政府决策的优势,提升决策程序的公正与效率。决策客体总是处于一定的社会决策环境中,而决策环境的变化必然会对决策客体造成相应的影响。因此,决策不是静态的,而是动态的;不是一个片段,而是一个过程。要在决策的运行过程中重视程序跟踪和信息反馈,保持灵活机动的应变能力,依据信息反馈讯号作出反应,对于执行过程中出现的问题及时解决,对不适应客观实际的决策进行合理的调整和修正。

为了保持信息反馈达到最佳效果,我们要重视信息反馈的三项基本要求:传递的及时性、传输的有效性、理解的正确性。首先必须尽量缩短反馈信息的传递时间,努力加速信息的反馈传输。其次,必须有效地传输反馈信息,尤其是不能失真。错误的信息反馈必将造成执行过程的混乱状态,或者把原本正确的决策当成错误的决策加以改变,或者把错误的决策当成正确的决策加以执行,从而使执行活动偏离决策目标,甚至造成重大失误。再次,对待信息反馈的正确理解也十分重要,理解上的错误同样也造成上述不良的结果。因此,信息反馈过程中信息传递的及时性、传输的有效性、理解的正确性,应该看成是信息反馈的三项基本要求。

(2)注重决策效能监督。加强对公共产品供给决策活动的效能监督,是实现决策科学化、民主化目标的保证。提高决策的效率,加强政府决策的能力,是摆在各级政府部门面前的一个重大现实问题。发挥效能监督的关键在于制度。因此,一方面应尽快完善决策的内部监督机制。完善内部监督的关键在于建立健全监督机构的垂直领导体系,切实保障这些机构行使监督权,克服在监督体制中长期存在的自我监督,“走过场、摆形式”的现象。另一方面,应完善政府决策的外部监督机制,将人民群众是否满意作为衡量政府决策科学性的标准,从机制上发挥各级人大和政协的监督保障作用,完善人民群众直接对政府决策的评议制度,这样能从制度上、程序上力保政府决策在规范的框架内进行,及时发现决策中的不足和失误,确保决策的优化。

参考文献:

[1]James E.Anderson,Public Plicy Making:An Introduction,Boston:Houghton Miffin Company,2003,pp.46-66.

[2]严强,王强.公共政策学[M].南京:南京大学出版社,2002.

[3]百度百科,“机制”词条[EB/OL].http://baike.baidu.com/

view/79349.htm.

[4]廖雄军.改革与完善政府决策机制的探讨[J].成都行政学院学报,2003,(4).

[5]丁煌.西方行政思想史[M].北京:中国人民大学出版社,

2005.

责任编辑李萍