国家正向和反向参与国际制度：一个国际——国内制度互动的解释

史明涛

摘要本文首先界定了国家参与国际制度的各种情形：国家正向和反向参与国际制度，其中，国家正向参与国际制度包括加入、遵约和非自愿违约三种情形；国家反向参与国际制度包括游离、有意违约和退出三种情形。接下来提出一个解释国家如何参与国际制度的国际一国内制度互动的理论框架，将国际结构和国内结构的相关变量设为常量。本文关注国际制度的国内分配效应及国内行为体的偏好和利益差异，认为能够获得国内政治博弈胜利的行为体集合将会在某种程度上决定国家的国际制度参与选择。

关键词国际制度国内政治正向参与反向参与

中图分类号：D80文献标识码：A文章编号：1005－4812(2009)02－0057－64

国际制度研究是国际关系理论研究的核心内容一。当今国际制度研究的问题已由国际制度是否重要转向国际制度如何重要。不同学者从各个角度对国际制度进行了分析，但是，对于国家各种可能做出的国际制度参与选择，并未做出全面地界定和分析，尤其是对于本文所界定的国家反向参与国际制度的问题，更是鲜有涉及。本文试图对国家如何参与国际制度进行一个较为完整地界定，并在归纳国家正向和反向参与国际制度的基础上，提出一个解释国家参与国际制度的理论模式。

一、国家参与国际制度行为研究综述

国际制度理论研究主要分为理性主义(新自由主义和新现实主义)和建构主义两种路径，前者遵循“结果的逻辑”(Logic ofexpected consequences)，后者遵循“合适的逻辑”(Logicof appropriateness)。最初的国际制度理论研究集中在对国际制度的功能性解释上，国家之所以建立并参与国际制度，是因为国际制度有助于缓解国际集体行动的难题，具有提供信息，降低不确定性，提供行动焦点等功能，被预设为理性单一行为体的国家会在获得绝对收益的基础上参与国际制度；另一方面，国家经过计算，如果参与国际制度所获收益小于成本，就会违约，极端的情况下会选择退出国际制度，这是从新自由主义视角出发对于国家参与国际制度的解释。新现实主义国际制度理论怀疑国际制度能够约束无政府状态下自助国家的机会主义行为，国家出于安全考虑，更加重视相对收益，如果别国收益大于本国，自助的理性国家就会选择欺骗。“新新合流”的结果是国际制度研究局限在相对收益、绝对收益之争上，单一理性国家经过成本收益计算决定如何参与国际制度，国际制度可以约束国家行为，但是不会改变国家偏好，这是一种理性主义国际制度理论，“科学”并具有解释力。

建构主义的兴起标志着国际关系理论的社会学转向。遵循“合适的逻辑”，建构主义认为国际制度规范可以改变国家对国家利益的认识，改变国家偏好，使国家对国际规范产生认同，在认同基础上遵守国际规范，参与国际制度。理性主义国际制度理论倾向于从方法论个体主义出发解释国家参与国际制度的微观基础，建构主义国际制度理论则长在从方法论整体主义出发解释国家参与国际制度时所面临的国际制度结构压力。理性主义解释了国家为了获得利益加入国际制度，建构主义则说明国家由于认为符合国际制度规范的行为才是合法的所以遵约。主流的理性主义和建构主义都是宏观的国际关系体系理论，国家在其理论架构中是单一理性行为体，国内政治被必要地忽略，这种理论尽管简洁，但是其解释力注定不完整；同时，它们也未对国家如何参与国际制度这一问题作出全面界定，尤其是没有涉及到国家消极对待国际制度的问题，即下文所界定的国家反向参与国际制度问题。

国际制度中的遵约研究涉及国家如何参与国际制度的问题，这是国际制度和国际法学者共同关注的焦点，是国际制度研究的一个新兴领域，研究主要集中在关于如何使国家遵约的辩论上。遵约研究主要有两个视角，建构主义色彩的“管理”(managerial sch001)观点认为总体上国家遵守国际制度的情况较好，同时认为通过明确国际制度条约规则，增加国家遵约透明度，增强国家遵约能力，利用国际规范、国际组织监督国家遵约情况等“软”性措施能够较好地促使国家遵约。现实主义色彩的“强制”(enforcement sch001)观点认为通过监督、惩罚等“硬”性措施方能改善国家的遵约情况，降低国家的机会主义行为。遵约研究分析了如何使国家更好地遵守国际制度的问题，同本文研究的国家参与国际制度的问题相关，属于本文界定的国家正向和反向参与国际制度内容的重要组成部分。

本文试图把国际关系研究的国内层次和国际层次结合起来进行分析，这是一个双向的互动，而非一个层次对另一层次产生影响的单方向地解释。把国内政治同国际制度研究链接是国际制度理论研究的一个前沿方向，既有研究基本上都是一个单向影响的研究，有的研究分析了国家参与国际制度的国内根源，比如关于民主国家是不是比集权国家更好地遵守国际制度的讨论；有的研究分析讨论了国际制度对国际政治的影响、国际制度的国内效果，进而分析了国际制度是否会在各国造成“会聚”(convergence)现象的问题。本文试图把国际和国内制度结合起来，提供一个解释国家正向或反向参与国际制度的理论框架。

二、基本概念界定

在提出理论框架之前，首先对本文所涉及的概念作一个简单界定，主要包括国家、国内制度、国际制度、以及国家正向参与和反向参与国际制度的概念。

首先简单分析一下本文中国家和制度的概念，然后重点对国家正向和反向参与国际制度进行界定。国家在国际关系主流的体系理论界定中被定义为单一行为体，即国家是一个原子个体，不可分解，国际关系就是对各个原子国家间互动行为的解释，如果分解国家作出解释的话，那么得出的结论就不再是国际政治理论，而是外交政策理论。建立在国际体系基础上的理论才是真正的国际关系理论，是整体主义的理论，无论是强调物质的理性主义还是强调观念的建构主义，国家都是理论所能够还原到的最小分析单位。剥离了国内政治的国际关系体系理论无可厚非，这是理论建构的必需，理论总是有边界的，它只能在一定范围内有效，并使其解释逻辑控制在理论边界内；但是，所谓“外交是内政的延续”，脱离了国内政治的国际关系理论注定是无源之水，所谓功能雷同的国家在国际结构中的行为并不一致，停留在体系层次的解释肯定无法完整地把握国家行为，这是一个无需证明的公理。普特南提出的“双层博弈”理论模式对于国际关系中国际一国内政治互动的研究深具启发意义；在两篇涉及国际关系同国内政治的重要文献中，古勒维奇强调了把国际政治同国内政治结合起来分析的重要性，米尔纳则提出要将比较政治学、国际政治与美国政治研究整合，强调国内政治对于国际政治研究的重要意义。在认识到国内政治重要性的基础上，本文试图打开国家这个“黑箱”，摆脱体系理论单一国家的假设。本文认为，国内各类行为体，无论是行政机构、立法机构、司法机构、利益集团以及人民大众，无论是中央政府还是地方政府，也无论是政治、市场还是社会诸行为体，都会对国家参与国际制度的选择产生影响，不同国内行为体(可

能还有相关的跨国行为体的参与)都会对与自身利益相关的国际制度参与作出权衡，并试图影响国家国际制度参与的政策选择，一致的“国家利益”和国际制度参与偏好是不会存在的。

本文并不认为国际政治、国内政治是可分的，而是接受米尔纳(Helen V.Milner)界定的国际政治和国内政治很多情况下同属“多头政治”(Polyarchy)状态的观点。米尔纳对国际政治无政府状态和国内政治等级制的两分法进行了批评，她认为国内政治和国际政治都会表现为一个从等级制到无政府的谱系，国际政治并非完全的无政府，国内政治也非完全的等级制，更多的情况是国际政治和国内政治都表现为一种多头政治状态，即既有一定的等级性，同时各个行为体之间的权威又是分散的，形成不同行为体之间互相制衡的状态。本文语境中，国内政治尽管基本是等级制的，但是国内各个行为体之间为了追求、符合自身偏好的利益，会进行博弈，国内政治不会表现为纯粹的等级制；当然，米尔纳界定的多头政治强调了不同国内行为体，比如行政和立法机关之间的博弈，本文对此做了进一步简化，但是思路是一致的。

接下来简单界定一下制度，本文中所涉及的制度是两个层面上的，一个是国际结构层面的国际制度，一个是国内政治层面的国内制度。制度的定义取决于研究视角以及研究问题。制度可以分为规定、规范和文化认知等三个不同的分析层次，本文界定的国内制度和国际制度主要是以理性主义为基础的，它们能够约束行为体的行为，并且被大多数行为体遵守，具有一定的合法性；国内行为体之所以遵守制度的约束是出于成本收益计算，是一种逐利行为。国内制度主要涉及具体问题领域的制度安排，也包括宪法对于国家政治体制、国家结构等的规定，也可能深入到特定国家的政治文化。国际制度指隶属于国际系统、系统内行为体(包括国家和非国家行为体及其行动)的一组相对稳定的相关的具有规约意义的规范和规则。

以下重点对国家正向和反向参与国际制度进行简单界定。在国家作为一个单一整体出现的前提下，本文把国家参与国际制度的情形界定为正向参与和反向参与两类。其中，正向参与包括加入、遵约以及非自愿违约三种情况，属于国家积极参与国际制度的情况；反向参与表明的是国家同国际制度之间的消极关系，主要包括游离、退出和有意违约三种情况。这里需要说明的是，本文把国家的非自愿违约纳入国家参与国际制度的情况，因为在这种情形下，国家有遵守国际制度的意愿(国内政治博弈的政策选择是遵约)，但是由于遵约能力的不足，诸如技术、资金或是国内执行能力的缺陷而导致违约。在国家正向和反向参与国际制度的谱系中，游离和退出是最消极的情况，而完全遵约(甚至超额遵约)是最积极的状态。在全球化时代，国家参与国际制度的程度基本上处于在最消极和最积极情况之间摆动的状态。

国家正向参与国际制度主要表现为加入、遵约以及非自愿违约，这些概念在国际制度研究中已经得到了一定程度的探讨，这里简单做一界定。本文把国家签署国际条约加入国际制度和国际制度得到国内法批准的阶段统称为加入，有些国际制度是自执行的，并不需要国内立法批准便能够在国内生效，而大部分的国际制度需要经过国内立法变成国内法才得以在国内发挥效力(国内立法批准后国家可能还需要税收、惩罚等特定机制来保证国际制度在国内的遵守)。国家批准国际制度的过程或长或短，这是一个国内政治运作过程。国家加入国际制度后，国家参与国际制度涉及到了国家对于国际制度的遵守情况，遵约指的是国际制度加入国遵守国际制度规则和规范的情况，这主要是一个程度问题，即，国家在多大程度上遵守了国际制度的规则和规范的规定?这是一个难以判断的问题，虽然难以具体量化，但是我们可以进行一个大致推断。这是一个遵约的谱系，国家超额遵约、完全遵约还是不同程度的违约呢?国家是有意违约还是非自愿违约?国家是遵循了国际制度规定的程序还是进一步遵循了国际制度的精神，也即仅仅是遵守了具体条约还是已经把国际制度规范内化?本文将国家有意违约归为国家反向参与国际制度的类别，而把上文说明过的国家非自愿违约归入国家正向参与国际制度的类别。

接下来依次重点考察国家对于国际制度的反向参与。国家反向参与国际制度主要有三种表现：游离、有意违约和退出。首先，国家游离于国际制度之外是国际关系中一种较常见的现象。当今世界，相互依赖不断加深，全球化的浪潮不可抑止，世界上的各种公共事务，从高政治的军事安全到低政治的环境污染，均有相应的国际机制予以治理，大部分国家选择加入国际制度和国际组织，通过国际合作来解决全球公共问题。但是，一些国家却选择不参与国际制度和国际组织，他们选择留在特定的国际制度之外，如美国游离于《京都议定书》之外，英国游离在欧元区之外，印度游离于世贸组织之外等等。国家游离于国际制度之外的现象、国家不加入特定国际制度及国际组织的选择，本文称之为国家对国际制度的游离。游离包括三种情形：第一种情形下国家对于国际制度采取一种革命态度，即试图以自己的制度需求改变国际制度的规则甚至规范以使国际制度满足其要求；第二种情形下国家则采取一种超然态度，即国家仅仅单纯地游离于国际制度之外，并不寻求同国际制度发生关系；第三种情形是国家虽未正式参与某国际制度，但是却在一定程度上履行了国际制度的规则和规范，可以称之为“不参与的遵约”。国家反向参与国际制度的第二种情况是虽然国家加入了某国际制度，但是有意地违背了国际制度规则，无论是公开或是隐蔽的：这种违背可能是对制度具体规则的违背；也可能是国家虽然遵守国际规则，但是行为却违反了国际制度的精神和规范，与制度所要实现目标相背离，实质上“不遵约的遵约”。本文把国际制度加入国有意对国际制度规则规范公开地或隐蔽地、表面地或实质地背离称之为国家对国际制度的有意违约。国家反向参与国际制度的第三种表现是国际制度参与国退出国际制度，不再受到国际制度的约束，获得了在特定问题领域的行动自由；国际制度及国际组织一般均有合法的退出条款，国家可以选择退出，但是由于国家一般会选择加入对已有利的国际制度，因而国家退出国际制度的现象较为少见，这是国家反向参与国际制度现象的极端表现，尽管较少发生，但是却有很大的启示意义，这种现象在国际体系的不稳定时期，尤其是国际体系转型期较为常见，美国、英国和新加坡都曾经退出联合国教科文组织、小布什政府退出了一些国际军控协定都是国家退出国际制度的例子；而日本和德国20世纪30年代退出国际联盟则是国际体系转型期国家退出国际制度的典型案例。

三、国际一国内制度互动：国家正向或反向参与国际制度的理论框架

结合前面设定的基本概念，这一部分作者将做出进一步假设，并试图提出解释一个国家正向或反向参与国际制度的国际一国内制度互动理论框架。

首先，本文假设国内利益集团和偏好不同的行为体(可能有跨国行为体的参与)拥有集体行动能力，因为只有拥有了集体行动能力，国内政治中才能分化成对待国际制度态度不同的行为体集合，本文假设存在促使国内行为体集体行动的选择性激励，它们能够在共同的

利益和偏好的前提下组成行为体集合。另外，在国内政治运作中，信息的分布也是一个重要的影响变量，直接影响到国内政治行为体的决策权力大小和行动能力，这里同时把国内行为体的信息占有假设为完全信息占有。

其次，国内结构指“一个国家的政治制度、社会结构以及结合政治制度与社会结构的政策网络。国内结构涵盖了政治和社会制度中的组织机构及其运行惯例，结合在法律与惯例中的决策规则与程序，以及深嵌于政治文化中的价值与规范”，不同国内结构对于国内行为体之间的组合以及决策权力分配具有不同规定，本文把国内结构设为常量(domestic context－free)；另一方面，尽管不同时代国际相互依赖程度不同，但是国内政治基本上都不能避免国际结构，无论是生产、权力或是文化结构的深刻影响，尤其是在全球化时代。这里为了理论框架简洁，同样把国际结构也设为常量(intemational context－free)。

再次，在上述假设基础上，本文进一步假设国内(跨国)行为体会形成两类行为体集合，并且它们的利益和偏好相对，一方支持正向参与国际制度，一方支持反向参与国际制度；这两类行为体集合由国内各类行为体所组成，比如行政机构、立法机构和利益集团中利益一致行为体，中央政府和地方政府中利益一致行为体，政府、市场和社会中利益一致行为体等，甚至跨国行为体也可能加入这两类行为体集合中来。本假设有一定的现实参照，在现实中，国内政治基本上只存在这两类行为体，因为它们的利益直接受到国家参与国际制度的影响，而只有利益受到国际制度影响的行为体才有激励影响国家的国际制度参与选择；当然也可能存在其它偏好的行为体，也可能存在其它的国内行为体的排列组合情况，但是经过利益的妥协和分配等政治过程过滤，基本上会分为互相对应的两派行为体集合。

为什么一类国内行为体集合支持正向参与国际制度，而另外一类国内行为体集合支持反向参与国际制度呢?二者的选择又会对国家参与国际制度产生怎样的影响呢?这是本文解释国家正向和反向参与国际制度的重点。本文认为，把国内行为体(有些情况中可能包含跨国行为体)作为行动主体，把国内制度和国际制度作为行动者的行动结构的话，国内行为体本来是在国内制度中进行政治经济活动的；但是一般情况下，国内政治不是绝缘于国际结构的，因而国际制度介入了国内制度的政治运作过程，那么国内行为体就会选择是否参与以及在多大程度上参与国际制度，这个选择是由国际制度在国内政治中造成的收益分配效应决定的，国际制度带来的这种国内的收益分配可能比国家作为单一行为体在国际体系中的制度分配更为深刻，因为国内相关行为体所受影响更为直接。照此逻辑，两类利益和偏好相对的国内行为体集合就会产生，这时，国际制度参与选择就取决于这两类行为体集合究竟哪一方有能力将自己的偏好最终转化为国家国际制度参与的政策结果。接下来具体分析一下这个制度选择过程。国内行为体先前在一套国内制度中展开政治生活，不同国内行为体在国内制度的政治运作中收益不同，如果国际制度介入国内制度的话(假设国际结构中存在已经建立的特定国际制度，这种制度可能由霸权国建立，也可能是国家间国际合作的产物)，会使国内制度安排发生或大或小的变迁，带来新的利益分配，是否接受特定国际制度对于不同的国内行为体会有不同的分配性含义，于是国内行为体就开始了关于是否参与国际制度的国内政治运作，它们会形成行为体集合，并力图影响政府的国际制度参与选择，这个运作过程会产生多种政策结果，这个多重均衡在国际结构和国内结构的双重影响下最终框定出一种政策结果。如果支持加入国际制度一方在国内博弈中获胜并将加入国际制度转换成最终政策结果的话(可能需要对支持游离于国际制度的国内行为体进行利益补贴作为交换)，本文预计国家将会加入国际制度，反之，国家会选择游离于国际制度之外。国家加入国际制度之后，如果支持正向参与国际制度的一方有能力将偏好转换成政策，那么国家就会遵约(也可能需要补贴支持反向参与国际制度的国内行为体；这里同时假设国家有能力遵约)；如果支持反向参与国际制度的一方获胜的话(可能需要补贴支持正向参与国际制度的行为体)，国家便会公开或隐蔽地有意违约。另外，国家加入国际制度之后，随着时间演进，如果支持反向参与国际制度的一方逐渐得势，并且国际制度对于其利益有愈加不利的影响，以至于违约也不能满足其利益的话，那么，国家就有可能退出国际制度，这样国家又重新游离于国际制度之外。

在介绍完上述理论框架后，还有两个问题需要说明。首先，国内行为体集合之间的政治博弈过程在很大程度上是要考察国际制度和国内制度的匹配程度(finess)。如果特定国际制度和相应国内制度匹配程度高的话，那么国际制度国内化的过程对于国内行为体的收益分配相对的影响就会小些，国内制度变迁的幅度也相应较小，国内既得利益行为体集合也比较容易将正向参与国际制度的偏好转换成最终的政策结果，国家就会倾向于加入国际制度；反之，若是国际制度国内制度匹配程度低，那么国内制度变迁压力会较大，进而先前国内制度下的收益分配会有很大的变动，就比较容易受到既得利益国内行为体集合的抵制，国家就比较倾向于反向参与国际制度。当然，并非制度改变了制度，本文强调国内行为体的行动才能使制度发生变迁，国内行为体之间复杂博弈的政治过程决定了国家参与国际制度的选择。

第二，不同问题领域的国际制度在国内政治中的分配性效应是不同的。贸易、环境等低政治领域国际制度显然比军事、安全等高政治领域国际制度更容易影响到国内更多行为体之间的利益分配，而高政治领域的国际制度如果介入国内制度的话，基本只会动员国内相关的政府部门和军工企业等行为体行动起来进行政治博弈以影响国家国际制度参与选择；当然，存在有些国内行为体可能将收益转移到自身，而将成本转嫁到国内其它行为体和纳税人身上的情况。因而，从国内政治运作的视角来看，不同问题领域的国际制度对于国内行为体利益的分配性含义区分度较大，并将动员相关行为体影响国家的国际制度参与选择。进一步讲，在更容易动员国内多种行为体参与国内博弈的低政治问题领域的各种国际制度中，在国内造成的分配性影响比较平均的国际制度容易形成正向参与国际制度的政策结果，因为国内诸行为体比较容易一致地支持参与国际制度；那些在国内社会中造成较大收益分配的国际制度如果要最终融入国内制度可能会形成较大的阻力，因为国内行为体会形成比较激烈的利益纷争和妥协。国际制度比较参与的案例分析应该可以更好地解释这一假设。

四、政策启示

本文提出的国家正向和反向参与国际制度问题以及国际一国内制度互动的理论框架对现实政治有何启示呢?这里简单谈两个问题。

第一，关于促使国家更好地遵守国际制度的问题。通过考察国家正向参与、尤其是反向参与国际制度的现象，本文认为国际制度不仅可能由于国家作为一个整体博弈失败而在国际层面上失灵，而且会在国内政治层面失灵，所谓国际制度的国内失灵，指的是国际制度在国内利益

分配中，由于形成了有足够影响的支持反向参与国际制度行为体集合，以致于使其不能够发挥预期的良好效用。其中，不同问题领域的国际制度在国内失灵的可能性和程度不同。本文认为，国际制度要想很好的发挥作用，需要注意国内政治中针对特定国际制度所形成行为体集合的利益分化，通过有效的制度设计，尽可能地使国际制度成员国政府争取到国内支持正向参与国际制度的行为体集合，最大程度地争取中间选民的支持，补偿国内支持反向参与国际制度的行为体集合，以求最大限度地在国内政治中形成支持正向参与国际制度的行为体组合。

第二，作为政府而言，加入国际制度是为了取得预期的收益，但是正向参与国际制度除了具有制度参与成本，还要面对国际制度带来的收益在国内分配不均的问题。国际制度可能会带来一些政府未能预计到的问题，在国内政治中，中央与地方、地方与地方、部门与部门、政府与社会、政府与市场、市场与社会不同行为体之间可能会针对国际制度收益形成冲突，破坏国家政治和社会稳定。以国际生产领域的国际制度为例，当今国际生产领域的国际制度主要是新自由主义取向，如WT0和世界银行组织的规则和规范，自由市场观念在其中彰显，“改制”、“转制”非一朝一夕之功，在这样的既定国际制度基础上，为了避免市场吞噬社会，为了推动国内政治、经济和社会的和谐发展，政府必须考虑到国际制度在国内社会中形成的受损行为体的利益，对其给予必要的补偿，以求利用国际制度更好地实现国内社会的综合利益。这一点对于改革开放不断深入的中国而言尤其是意义重大。中国的改革已经进入了攻坚阶段，中国改革的催化剂之一来自于全球化的载体国际组织和制度规范的推动，但是在中国和国际制度相互接纳的过程中，全球化的负面效应在中国也不可避免地显现，国内社会中总是会有群体利益受损，同时也有群体借全球化之利，通过国际制度的国内分配获利，因而国际制度对于中国国内政治经济和社会分层有重要推动作用。从宏观的角度看，这也是改革开放的重要分配性后果之一，因为改革开放的一项重要内容便是同国际接轨。因此，为了更好地利用国际制度因素推动中国的改革开放，实现中国社会的不断进步发展，政府需要注意国际制度框架下收益分配的统筹，照顾到国内不同行为体的得失损益，保证社会稳定，建设和谐社会，实现中国和世界的良性对接，推动中国进步，促进世界发展。