洪渡河石垭子水电站移民长期补偿安置方式问题研究

田善斌

中图分类号：TV7文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0320067－01

长期以来，水利水电工程建设征地及移民安置都实行一次性补偿方案。从逐渐暴露出来的问题来看，一次性补偿方案存在诸多问题：（1）不能保证失地农民的长远生计；（2）政府移民工作压力大；（3）不能做到对土地资源可持续利用；人地系统调控困难；四是项目业主一次性投资大，资金筹措困难。为此，洪渡河石垭子水电站建设提出了“长期补偿方案”，贵州省人民政府批准其作为试点项目。现对该方案作进一步探讨与研究。

一、项目概况

石垭子水电站是洪流域梯级开发的第六级，控制流域面积2589km2，装机容量140MW，年发电量4.782亿kwh，项目总投资9.9352亿元。电站主要建筑物包括碾压砼重力坝（最大坝高134.5m）和地下厂房（安装2台70MW水轮发电机组）。

二、原审批一次性补偿方案情况

该电站水库正常水位544m，总库容3.492万m3。水库淹没各类土地10442.76亩（其中耕园地3135.16亩），各类房屋22225.9m2，公路桥4座，直接淹没213户892人。工程占地1002.6亩（其中耕园地452.06亩）。生产安置人口1975人，搬迁安置人口1961人。建设征地及移民安置补偿投资24624.31万元（其中库区22657.45万元，施工区1966.86万元）。

三、长期补偿方案情况

该电站长期补偿方案，是指在该电站建设和存在期内，以被征占用耕地农村集体经济组织或承包农户为对象，依据被征占用耕地的权属、地类、面积和经贵州省人民政府批准公布的务川县耕地年产值标准，计算被征占用耕地每年的补偿费，逐年兑现补偿资金，耕地以外的其他地类及实物指标按照审定的补偿标准实行一次性补偿。

由承包耕地演变而来的花椒地、甘蔗地、园地等，按其演变前地类纳入长期补偿范围，其地上附着物按照可研阶段审定的该地类的补偿标准与其演变前地类的补偿标准差额，采取一次性补差处理。

耕地年产值标准暂按水田1000元/年.亩，旱地800元/年。亩标准执行，今后贵州省人民政府批准公布的务川县耕地年产值标准若低于以上标准，仍按此标准执行；若高于此年产值标准，则按公布的年产值标准执行。

长期补偿的对象是被征占用耕地的村级集体经济组织或承包农户，不具体到人。长期补偿对象所涉出生、死亡、婚进婚出等人口变更问题，由补偿对象自行消化，长期补偿费的继承权问题，遵照《农村土地承包经营法》、《继承法》等有关法律法规或协议约定处理，长期补偿费不因人口变化、增减而变化。

长期补偿的时限，从耕地实际被征占用之日计算，到电站报废为止，水电站存在一年补偿一年，电站报废后对耕地予以复垦利用。水电站所有权或使用出让或转移时，长期补偿方案的债权债务随之转移并继续有效。

长期补偿方案仅是对耕地补偿方式的调整，土地、林地征占用手续应按相关法律予以办理。

该电站长期补偿方案一次性总投资为21557.77万元（其中：库区20763.81万元，施工区793.96万元），以后每年需支付长期补偿费用321.62万元（其中：库区279.84万元，施工区41.78万元）。

四、长期补偿方案的利弊分析

（一）有利方面

1．长补方案充分考虑了被征地农户的长远生计，是以人为本的具体体现。按照现行移民政策，一次性补偿方案等同于按目前合法的年产值标准补偿16年就永久买断了子子孙孙的生存之本。而长补方案是按照被征占用的面积计算其补偿费，按时间进行补偿，不再占用之时进行复垦恢复其耕种功能，充分考虑了被征地农户长远生计和千秋万代的生存问题。

2．长补方案有利于土地资源可持续利用。实行长补方案，只对直淹人口予以搬迁，且安置方式以后靠安置为主。征用线以上尚有剩余耕地的农户一般选择后靠安置，不会丢弃剩余耕地，对于耕地资源相对丰富的地方，这种方式有利于保护征用线上剩余耕地。

3．长补方案减轻了政府移民工作压力。长补方案仅对直接淹没人口进行搬迁，以后靠安置为主，外迁安置为辅，无生产安置人口，搬迁建房人口减少，减轻了政府移民工作压力，让政府更多的精力投入到县域经济发展上来。

4．长补方案有利于调整产业结构。一次性补偿方案对于生产安置人口一般是调剂耕地，让其继续从事种植业。长补方案将耕地收益货币化、权益化，原享有收益权的组织或个人不需要消耗任何成本而直接收益，有利于将剩余劳动力转到其他产业上，改变了社会各产业从业人数，有利于改善产业结构。

5．长补方案降低了项目业主一次性资金投入。长补方案没有了生产安置人口，仅需对直接淹没人口予以搬迁，减少了动迁人口。后靠安置要求动迁人口尽量选择交通、电力、供水等基础设施相对完善的地方安置，减少了基础设施费用，能减轻项目业主一次性资金投入。

（二）不利方面

1．补偿费通过继承、分割后，将不能维系失地农民子孙的生存。目前耕地基本上都由农户承包经营，按照农村土地承包经营法的立法思想，一轮土地承包经营期限届满后，应按照当期人口与耕地的实际情况制订新一轮承包法律体系，使得人对耕地的依存关系得以维系。一次性补偿方案中，失地农民多数采取有土安置，一轮承包期限届满后，失地农民的子孙后代能成为新一轮承包经营的主体。而长补方案是无土安置，补偿费转化为被征占用时享有承包经营权人的永久性收益，且按继承法代代继承下去。补偿费通过代代继承后，可能被分割到其子孙后代的若干人中，仅依靠补偿费是完全不能生存的，这部分人仍不得不离开原居住地。

2．耕地资源货币化，法律关系复杂化。目前耕地资源基本上是男系继承，女子婚出后不再对原家庭承包的耕地享有任何权益。一次性补偿方案中，耕地补偿费一次性分配，继承、赠与等法律关系简单；长补方案使得耕地资源货币化，按照现行继承法，无论男女，无论婚出婚进，都对其享有继承权，代代相传会使得耕地资源收益被分解、稀释到若干人，苦再参进赠与等权益转换关系，任何一个环节上产生纠纷，都将会引起非常复杂的法律关系。

3．耕地资源与收益关系被破坏，有违背社会公平原则。一次性补偿方式中，被征地移民一般是采取调剂耕地，有土安置，人对耕地资源的占有和开发利用是随社会环境、自然环境、投入成本而变化的。而长补方案使最初的承包经营主体享有了永远递增的收益，简单认为耕地资源收益与耕地面积成正比例关系，对于一定区域而言，耕地资源与收益关系被破坏，有违社会公平原则。

五、结论与建议

石垭子水电站长期补偿方案既充分考虑了移民的长远生计，又保护了线上剩余耕地；既减少了政府移民工作压力，又减少了项目业主一次性投资。仅从该电站而言，长期补偿方案是坚持科学发展观，坚持以人为本，坚持可持续发展，构建和谐社会，建设社会主义新农村在移民工作中的集中体现。但也应该看到长补方案存在不利的一面，一个项目建设中，选择何种移民安置补偿方式，应根据被征占区域内人与耕地资源的依存关系来决定，注重土地的可持续利用与人地系统调控，不能简单地认为长补方案是最好移民安置方案。