ＳＣＭ协定中补贴专向性问题研究

王志伟　朱建国　王红艳　张　浩

◆ 中图分类号：F740文献标识码：A

内容摘要：根据SCM协定，一国的某项补贴是否具有专向性，是其他国家能否向该国征收反补贴税以及采取其他对应措施的前提条件。本文对补贴专向性的含义、来源、类别进行了分析，并对如何确定补贴专向性及其实际应用进行了初步探讨。

关键词：补贴 专向性 判定

国际贸易中的补贴问题由来已久，早在1776年，英国经济学家亚当•斯密在其代表作 《国富论》第四篇第五章中详细论述了当时各国允许对出口实行官方奖励的习惯做法：“在不列颠，常常有人请求对某种产业的产品发给出口奖金，政府有时也给予这种出口奖金”。尽管从18世纪开始，已经有许多国家对本国商品的出口进行各种形式的补贴，但补贴问题引起各国政府及经济学家的重视，并通过国际协定对其进行规范，却是GATT成立以后的事情。1994年，GATT乌拉圭回合经过数年谈判，达成了关于补贴问题的《补贴与反补贴措施协定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures），简称SCM协定。该协定对补贴的定义及判定标准进行了具有可操作性的详细规定。

SCM协定中补贴的构成

补贴必须是一种政府行为。这里的“政府行为”在概念上是广义的，不仅包括一个国家的中央政府，也包括地方政府，还包括受政府委托和干预的私人机构的的补贴行为。

补贴必须是一种财政行为。政府的干预行为可能会对生产和产品的进出口条件产生影响，而被SCM协定界定的补贴必须是政府的财政性干预行为，既定义所规定的具体财政性行为。

政府的财政性干预行为必须授予了被补贴方“一项利益”才应视为存在着补贴。

补贴必须具有“专向性”。补贴专向性是指成员方政府将补贴只授予其“管辖范围内的企业或产业、或一组企业或产业”，使这些企业或产业相对其他企业或产业来说获得不对等的竞争优势，这种优势可能是直接的成本优势，也可能是可以转化为成本优势的某种法规或政府的经济政策。

专向性标准的来源

专向性标准是针对在规范补贴时所产生的一个重要问题而提出的，即如果对满足了“政府行为”、“财政资助”和“利益”要求的补贴都允许征收反补贴税或采取其它反补贴措施，则政府的许多行为都成了可申诉的补贴。典型例子是政府投资兴建的公路铁路网络，这些公路铁路使得几乎每一行业生产任何产品的成本都更低了。如果采用宽泛的补贴定义来看，这就会被视为一种补贴。然而如果允许政府针对每一种这样的补贴都采取反补贴措施，GATT的好处就会丧失。“很明显，把最宽泛的补贴定义适用于国内补贴将是一个错误。政府可能采取的许多合法措施可能会被认定为补贴，GATT明确承认了这一事实”。因此，补贴具有专向性是《补贴与反补贴措施协定》中提出的一个概念， 是判断补贴是否合理的主要标准。

根据协议关于专向性的规定，假设一项措施是SCM协定意义上的补贴，即满足上述“财政资助”和“利益”的条件，然而除非它是专门给一个企业或行业的，否则将不受SCM协定的约束。在这方面的基本原则是：在某一经济领域范围内对资源分配造成扭曲的补贴才受规制。如果一项补贴是在某一经济领域范围内普遍可获得的，则可认为它不会对资源分配造成扭曲。因此，只有具有专向性的补贴才受约束。

专向性标准作为界定补贴的基本特征被提出是在乌拉圭回合之后，而以前只有美国使用专向性要求。WTO基本上延用了美国1979年《贸易协定法》的规定，它为美国的反补贴法增加了专向性标准，这将“可抵消的（countervailable）国内补贴”的类型限定于特定目标而非一般可得的补贴。而这一立法规定源于美国国际贸易委员会在处理补贴申诉时的实践。美国国际贸易委员会使用专向性标准来处理有关补贴的诉讼，尽管这一标准在实施时的可操作性和准确性方面仍存在争议，但它将一般补贴与具有“专向性”的补贴区分开来，对补贴进行过滤筛选，使协议在其操作层面具有技术上的可行性，提高了处理补贴相关诉讼的效率。根据该标准进行的调查是：一项利益是授予了经济中的特定部门还是一般提供给任何类似情况下的潜在受益者。如果利益是专门给予特定部门的，则认为它是一项合法的不可征收反补贴税的政府计划，即使它产生了鼓励出口的附带效果。

专向性的类别和判定

SCM协定第二条进一步规定了“专向性（specificity）”的含义，“客观上规定了四类专向性补贴”，即企业专向性补贴（enterprise-specificity）：一国政府挑选一个或几个特定企业进行补贴；产业专向性补贴(industry-specificity)：一国政府针对某一个或几个特定部门或产业进行补贴；地区专向性补贴（regional specificity）：一国政府对其领土内特定地区的生产进行补贴；被禁止的补贴（prohibited subsidies）：与出口实绩或使用国产投入物相联系的补贴，即出口补贴和进口替代补贴。根据该专向性是否通过立法作出明确规定，“专向性又可以从法律上或事实上两方面来确定”。

（一）法律上的专向性

如果补贴授予当局或该当局据以执行的立法将补贴获取权明确限于特定企业，这种补贴即具有法律上的专向性。例如，加拿大的《1973年农场收入保险法》规定：不列颠哥伦比亚农场收入保险项目仅提供给生产特定商品的农场主。这个对补贴接受者的资格进行限制的法律条款就表明所涉补贴具有法律专向性。根据SCM协议及各成员方的反补贴法，确定法律上的专向性应严格按下列准则操作：

如果提供补贴的主管机关或主管机关赖以操作的法律规则规定只有某一些企业才能获得补贴，那么此种补贴就具有专向性，如某国为其出口企业提供的出口补贴。

如果规范获得补贴的资格以及补贴数额的标准和条件具有客观性，是自动授予的（一旦满足了授予条件），并且“标准和条件在法律规章或其它官方文件中有明确规定”，则认为不存在专向性。

（二）事实上的专向性

事实上的专向性指尽管一项补贴表面上看起来不具有专向性，是一般可获得的，但还可以通过其他因素确定其具有事实上的专向性。这些因素包括：是否由数量有限的特定企业使用补贴计划；是否主要由特定企业支配使用补贴；是否向特定企业提供了按比例来说过分大的补贴；以及补贴授予当局决定授予某项补贴而使用自由裁量权的方式。

专向性标准的实际应用

进入21世纪后，我国出口贸易迅速发展，抢占了一些国家同类产品的出口市场，由此，这些国家采取多种措施抑制我国对外贸易的发展。当反倾销、技术性贸易壁垒、汇率压力、知识产权等工具都不能遏止我国出口的高速增长之后，这些国家开始以反补贴工具抑制我国出口。而“确定某进口产品所受补贴是否具有专向性，是一国政府能否采取WTO补贴与反补贴协议规定的征收反补贴税或其他措施的前提条件”。因此，我国必须研究、掌握补贴与反补贴协议中有关补贴专向性问题的规定。

（一）法律上专向性的判定

根据SCM协定，如果某国的法律明确地规定，只有特定的产业或者某些特定的企业才能享有该项补贴，那么对该项补贴不需要进一步的调查，即可认为其具有法律上专向性，是应受抵消的补贴。1986年，加拿大认为其原木出口美国及其他市场，使不列颠哥伦比亚省木制品业就业岗位丧失，因此对加拿大英属哥伦比亚省原木出口征收出口税。美国商务部认为，这种出口限制使国际市场上原木价格上涨，从而减少了国际市场对原木的需求，但在该省内却能以较低价格购买到原木，这种较低的原木价格使该省内的原木加工厂获得了利益。因此美国商务部认定，这种原木出口限制只能使该省内使原木加工商获得利益，不需要其他调查就可认定该出口限制具有法律上的专向性。

（二）事实上专向性的判定

相比法律上具有专向性，事实上具有专向性的认定要复杂和困难的多。SCM协定仅仅就这种情况做出了原则性规定。专向性标准来源于美国的反补贴立法与实践，反补贴主管部门美国商务部、联邦巡回法院曾就众多案件中事实上具有专向性问题，做出过阐释。事实上的专向性认定通常包括下述调查和分析：

确定使用某项补贴的产业的数量。如果发现事实上该项补贴的利益只提供给了特定的产业或特定的企业，则认定该项补贴具有事实上的专向性，并将不再考虑其他因素。在墨西哥的碳黑补贴案中，美国商务部最初认为墨西哥政府向有关产业提供天然气和碳黑添加料，不具有专向性。因为这种资源名义上可提供给任何企业和产业。但实际上在墨西哥只有两家生产厂使用碳黑作为生产原料，该项补贴的受益只有这两家企业，美国国际贸易法院由此否定了商务部的裁决。美商务部最终认定该补贴事实上具有专向性。

如果受益者的范围很广泛，商务部将考察是否有一个主要的受益者。如果补贴项目的绝大部分使用者来自某个特定的产业或者某个特定产业的企业占用了该项补贴的不成比例的份额，则该项补贴被认定事实上具有专向性。

主要受益者的分析是比较简单的，因为这种分析完全建立在某个产业或企业所享受的某项补贴的数量占全部补贴的份额上。某一个产业所使用补贴的数额占整个补贴金额的份额越大，越容易被认为是主要受益者。在泰国纺织品和服装补贴案中，占用一个补贴项目的45%就被认定为主要受益者，从而被认定为是具有事实专向性的补贴。

如果在某些情况下，并不存在一个主要的受益者，每个产业或企业享受的补贴的数额所占整个补贴金额的比例并没有明显的差异，但其中某个产业或企业因此所获得的补贴金额按照一定的标准衡量是不成比例的，也可被认定为具有事实上的专向性。例如，在1984年韩国冷卷碳钢板补贴案中，美国商务部使用了该项产业所获得的贷款份额与该项产业的总产值在整个国民生产总值所占比例的比率来确定钢铁产业是否收到中长期贷款总额中不成比例的部分。因为钢铁产业只收到了贷款总额中的5%到8%，但其总产量占国民生产总值的6%-13%，因此商务部裁定，钢铁企业并没有收到不成比例的贷款份额，因此该贷款计划不具备专向性。

即便是法律或条例对某项补贴适用的范围并未加以任何限制性的规定，但政府在执行的过程中具有自由裁量权，使得实际上能够享受该项补贴的企业或产业是有限的，则该项补贴也可被认定为具有事实上的专向性。

如果一项补贴计划并没有明确规定执行机关在审批申请获得补贴时所应遵循和执行的原则，美国商务部将审查执行机关在审批过程中行使自由裁量权的方式是否实际上鼓励特定的行业或企业来申请补贴。通常一项政府补贴有目标地支持某个产业或企业，实际的补贴的使用会导致某个产业或某些企业成为主要的补贴使用者。如在1986年加拿大软木产品补贴案中，美国商务部发现，加拿大的有关省政府并未授予申请人林木砍伐权，而是以申请人是否建设锯材厂作为许可条件之一，因此该自由裁量权的行使使林木砍伐权的分配有利于木材加工厂商，因而具有专向性。

参考文献：

1.彭岳.贸易补贴的法律规制[M].法律出版社，2007

2.王传丽.补贴与反补贴措施协定条文释义[M].湖南科学技术出版社，2006

3.汤秀莲.反补贴规则与实践[M].南开大学出版社，2006