大部门体制改革背景下中国公共部门支出的实证研究

姜 林

摘要：随着经济的发展，人均收入的增长，公共部门的相对规模也会增长。评估公共支出函数变量的实证性研究结果，通常用来解释国家之间、地方政府之间、城市之间、校区之间以及其他管辖区之间跨地区公共支出水平的变化，或者用于判断补助金和政府辖区社会经济特征对于公共支出的影响。中国公共支出的实证分析表明，公共支出要受到国民收入和劳动力参与率的显著影响。为了控制公共部门的膨胀和公共开支的增长，必须推进大部门体制改革。健全部门间协调配合机制；实施多元化供给模式，增加公共产品的供给；推进公共服务均等化，提高社会保障支出的比重；深化就业体制改革，改善公共开支的结构。

关键词：公共部门瓦格纳法则国民收入补助金大部门体制

一、文献回顾

(一)公共部门的规模增长与瓦格纳法则

19世纪德国经济学家瓦格纳认为，财政支出占国民生产总值的比例是不断增长的。后来的经济学家把这一思想概括为瓦格纳法则：随着经济中人均收入的增长，公共部门的相对规模也增长了。瓦格纳的阐述是以实证研究为基础的。他考察了19世纪许多西欧国家及美国和日本的公共部门增长情况指出，决定公共支出占GNP比率变化的力量可以用政治因素和经济因素进行解释。瓦格纳深入解释了公共部门服务的紧迫性，其分析涉及法律、警察和金融等各个方面。对于公共支出在教育、娱乐和文化、医疗和福利服务方面的增长，瓦格纳则是用他们的收入需求弹性来解释的。由于这些服务代表更高一级的或收入弹性需要。因此，随着经济中实际收入的提高，对这些服务的公共支出的比例也会提高，这就解释了政府支出相对于GNP不断增长的比率。

此后，一些公共部门经济学家支持并发展了瓦格纳法则。如皮考克和魏斯曼(1961)通过分析1890-1955年间英国的公共支出情况，得出公共支出规模会随着国民生产总值的增长而绝对增长，并且由于累进税率的作用还会呈现出相对增长的态势。布朗和杰克逊f20001发现，英国的公共支出从1900年的2.808亿英镑增长到1987年的1680.17英镑，期间，公共支出以每年复利7.2％的速度在增长，GNP的增长率为每年5.2％。这说明，公共支出的增长还需与其他一些经济数字的增长结合起来考察，如总体价格水平的提高、GNP的增长、人口的变化等。据此，他们给出了一个决定公共支出的一般理论模型。

自20世纪50年代开始，一些经济学家对评估公共支出函数的变量进行了实证性研究，并迅速掀起了一阵公共支出决定因素的热潮。本文将按照这些研究得到的补助金弹性大小以及模型的具体形式划分为两类：一类围绕收入展开；另一类围绕补助金展开。

(--1围绕收入展开的实证研究

围绕收入展开的跨地区实证研究力求解释国家之间、地方政府之间、城市之间、校区之间以及其他管辖区之间支出水平的变化，同时也进行了几项时间序列的研究。普遍采用的方法是估算以下常用简化方程式中的参数：

E=a₀+a₁I+a₂A+a₃X+u

其中，E是该级政府的绝对总支出或人均支出，一些研究则把它看作待定公共服务的人均支出：I是该管辖区人均收入：A为人均补助：X是该管辖区内社会经济特点的项量，如失业率、人口密度、人口的年龄结构、非白人人口的比例和城市化的程度。

围绕收入展开的实证研究所得到的补助金弹性普遍较低，小于收人弹性，其核心思想与瓦格纳法则具有高度的一致性。比如，格兰姆里齐(1978)通过实证研究，发现对教育公共支出而言，收入弹性介于0.6—0.75之间，而外部资助弹性介于0.23—0.40。杰克逊(1972)发现公共总支出的外部资助弹性为0.2。表1给出了一些比较有意义的代表性实证研究文献。其中，对收入和外部资助弹性的记录是不带圆括号的部分，圆括号内的是收入和支出的边际效应。支出EXP是地方政府的支出。与每种独立变量相关的G(=X/N)的弹性根据各项服务列出。对收入和补助总额变量，表中给出I或Z每增加1美元所导致的支出本身的边际增长情况。它采用了4种价格变量并加以说明。这些实证研究结论可以概括为：所有公共服务都无需求弹性，收人弹性通常小于1；大于1的收入弹性包括住宅和城市改造(1.1)、公园和娱乐(1.0)、福利(1.2)；补助金弹性较低，处于0.0—0.4之间。

(三)围绕补助金展开的实证研究

围绕补助金展开的实证研究主要是判断补助金对州和地方政府支出的影响。这些研究基本上都是采用一个形式简化的模型：

E=a₀+B₁X₁…+B_nX_n+rG

其中，E为州或地方支出总量(一些研究采用人均支出)；x1，…，xn是决定地方公共支出的各个因素，如人口，人均收入；G代表补助金。围绕补助金展开的实证研究，所得到的补助金弹性普遍较高。这些研究按照方法又可以进一步划分为三种：一是跨区及跨年度研究：二是针对对称拨款的研究；三是对定性无条件拨款的研究。

大部分文献都采用了跨区及跨年度的资料，侧重计算dE／dG的值。跨区研究假设：每个地方政府都采用完全相同的生产函数，生产着完全相同的公共产品。并且，由于补助金G占变量中总支出E的很大一部分，因此基本上把它们看作是一致的。这种跨区研究存在的一个问题是：联立方程发生偏差的可能性很大，这会使得dE／dG向上倾斜，而对于这种倾斜程度的看法分歧很大。

针对对称拨款的影响所作的实证性研究，较多采用简单的横向步骤。研究结果发现，在各种情况下，dE／dG>1(但是，正如波格和斯冈兹所指出的。这些偏高的估计说明联立方程发生了偏差)。例如，波格和斯冈兹(1968)发现，这类研究中dE／dG的值通常处于1.31—2.04之间。不过，也有些研究由于调整了研究方法或选择了特定的样本，得到的值较小。比如，拉格姆里齐和加尔帕(1973)对十个抽样城市的城区支持、社会服务和公共安全分类补助进行一揽子交叉研究，发现dE／dG的比值为0.8左右，

对定性无条件拨款，dE／dG的估值通常低于对称性拨款。表2给出了部分定性无条件拨款的结果。从这些结果来看，dE／dG的估计值处于2.35-0.32不等，而平均估计值为1.40。比如，拉格姆里齐和加尔帕f1973)估计的dE／dG位于0.50-0.75之间。

(四)模型与方法的分歧及缺陷

在实证研究中，从变量选择来看，究竟是否应该包含补助金，学术界看法出现了明显分歧。大多数研究中都包含了补助金，一些学者对此进行了尖锐批评。布朗和杰克逊(2000)指出：“……把补助金这一变量包括在内也是很

拙劣的，既然支出中一大部分都通过补助的形式投资，减少支出形式就意味着同一性是可以预计的”。从研究方法来看，单独的横向研究或时间序列研究都存在着缺陷。横向估计通常是不稳定的，会随不同年份的选择而存在很大差距：时间序列研究则较难解释跨地区公共支出的影响因素。考虑到学术界的严重分歧，本文在分析中将采用包括补助金和不包括补助金的两类模型，分别通过时间序列研究和横向研究进行对比分析，以克服研究方法上的不足。

二、中国收入、补助金及就业对公共支出影响的实证分析

(一)模型、变量与数据

本文采用如下两个模型进行研究：

模型一：E=a₀+a₁I+a₂A+a₃X+u

模型二：E=a₀+a₁I+a₂X+u

模型一是直接采用西方现有的实证模型，主要判断收入、补助金对政府支出的影响。模型二是本文在采纳布朗和杰克逊(2000)对现有模型的批评意见基础上构建的，主要判断收入对政府支出的影响。

模型中各变量的定义如下：E，指人均政府公共支出，在时间序列研究与横向研究中具体给定；I为人均收入，使用“国民总收入／总人口”计算；A为人均抚恤和社会福利救济费；X为劳动力参与率指标。使用抚恤和社会福利救济费是为了保持统计口径的一致，使用劳动力参与率这一指标，主要是考虑到中国社会经济的一个基本特征就是人口众多，就业率成为经济社会一个非常关键的问题。劳动力参与率是研究劳动就业状态的重要统计指标，反映一定范围内的人口参与市场劳动的程度。这里选用总人口劳动力参与率指标，其计算公式为：总人口劳动力参与率：劳动力人口／总人口×100％。时间序列数据研究使用1952-2005年共54年的数据。各数据由《新中国五十年统计资料汇编》、《中国统计年鉴2006》、《中国财政年鉴-2005》整理得到。横向研究使用2006年中国公共支出各指标数据，各数据由《中国统计年鉴2007》整理得到。分析使用Eviews5.0软件。

(二)时间序列研究

分别应用模型一和模型二。对中国政府公共支出进行时间序列分析，结果见表3。其中，挖潜改造资金和科技三项费用样本区间为1954-2006；地质勘探费、工、交、商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费样本区间为1953-2006：其余项目样本区间为1952-2006。从表3可以看出，所有模型的拟合优度都很高。且F值很大，结果都通过t检验，说明模型拟合得比较成功。

时间序列研究结果表明：

1收入弹性都小于1。这与现有研究基本一致。其中收入弹性非常小的包括：地质勘探费(0.0005)、工、交、商业部门事业费(0.0003)、支援农村生产支出和各项农业事业费(0.004)，以及国防支出(0.008)等(模型一)；地质勘探费(0.0004)、工、交、商业部门事业费(0.002)、支援农村生产支出和各项农业事业费(0.009)等(模型二)。收入弹性非常小，说明该项公共支出受收入变动的影响非常小。例如，地质勘探费的收入弹性为0.0005，说明当人均收入增加1％时。人均地质勘探费增加0.0005％。

2补助金弹性基本在0-4左右。各项公共支出的补助金弹性分别为：基本建设支出(2.28)、挖潜改造资金和科技三项费用(0.02)、工、交、商业部门事业费(0，51)、支援农村生产支出和各项农业事业费(1.31)、文教、科学、卫生事业费(3.72)、国防支出(1.33)、行政管理费(4.05)。此外，总支出的补助金达到(22.22)，这是因为补助金本身就是总支出的一个重要组成部分，这说明把补助金这一变量包括在内值得商榷，支持了布朗和杰克逊(2000)对模-型一的批评。

3劳动力参与率弹性较小。结合中国的实际，在模型中使用了劳动力参与率指标。从结果来看，公共支出的劳动力参与率弹性普遍较小：模型一回归的结果在2，69-0.33之间：模型二回归的结果在-13.08—0.19之间。从结果来看，大多数模型中的劳动力参与率弹性为负，这一点在模型二的结果中表现得很明显。说明随着全社会失业率的上升。政府不得不增加更多的支出，以维持相关公共产品的供给。

4公共产品供给方式应当有所区别。从截距项来看。截距项较大的有：基本建设支出(34.27)、国防支出(17.81)、行政管理费(21.89)等(模型一)；基本建设支出(77.57)、工、交、商业部门事业费(9.71)、支援农村生产支出和各项农业事业费(15.53)、文教、科学、卫生事业费(55.63)、国防支出(43.01)以及行政管理费(98.91)等(模型二)。这说明，即便收入和补助金为零，政府在这些项目上也必须投入较大的开支，以保证这些项目的基本供给。从公共产品的性质上，这些产品接近于纯公共产品，应该主要由政府提供。此外，国家财政预算总支出的截距项很大(模型一：127.1；模型二：549.29)，这说明中国政府在近几十年对公共产品的总体投入力度很大。截距项为负的有：挖潜改造资金和科技三项费用(-7.42)、地质勘探费(-3.38)、工、交、商业部门事业费(-0.20)、支援农村生产支出和各项农业事业费(-0.20)、文教、科学、卫生事业费(-15.13)等(模型一)；挖潜改造资金和科技三项费用(-7.11)和地质勘探费(-3.67)(模型二)。这说明，即便收入和补助金为零，消费者在这些项目上也必须投入一定的开支，以保证它们的供给。从公共产品的性质上，这些产品属于混合公共产品，或准公共产品，应该实现多元化供给。

(三)横向研究

分别应用模型一和模型二。对中国政府公共支出进行横向研究，结果见表4。

从表4可以看出：

1大部分模型的拟合优度较好，且模型一的拟合效果明显要好于模型二。一般而言。对横向分析而言，拟合优度达到0.5便可理解为拟合优度较高。从两个模型的回归结果来看，大多数模型的拟合优度都较高，有的甚至超过了0.9，如模型一中的公检法司支出(0.93)。对同一公共支出项目的两个回归结果进行比较，发现模型二的拟合优度普遍高于模型一。此外。模型二对地质勘探费、工业交通部门事业费以及行政管理费的回归效果太差而没有给出。

2多数收入弹性远远小于1部分支出的收入弹性极小。例如：地质勘探费(-0.0004)、农林水利气象等部门事业费(0.0007)、工业交通部门事业费(0.0002)、外交外事支出(0.0001)等(模型一)；农林水利气象等部门事业费(0.0007)、外交外事支出(0.0001)等(模型二)。这说明与

收入增长相比，公共产品的供给严重短缺，并且供给模式有待多元化。

3多数补助金弹性在0—2之间，包括：地质勘探费(0.32)、农林水利气象等部门事业费(0.17)、工业交通部门事业费(0.69)、文体广播事业费(0.72)、科学事业费(0.29)、卫生经费(1.95)、外交外事支出(0.01)、公检法司支出(1.80)、城市维护费(0.22)等。部分支出的补助金弹性较高，包括：基本建设(14.22)、行政管理费(5.31)、教育事业费(3.61)等。由于社会补助金主要包括由民政部门开支的烈士家属和牺牲病残人员家属的一次性、定期抚恤金，革命伤残人员的抚恤金，各种伤残补助费，烈军属、复员退伍军人生活补助费，退伍军人安置费，优抚事业单位经费，烈士纪念建筑物管理、维修费，自然灾害救济事业费和特大自然灾害灾后重建补助费等，这说明中国政府应进一步关注并减轻这部分人员在基本建设、行政管理费以及教育事业费等方面的负担。此外，与表3的结果类似，总支出项的补助金弹性很高，达到了47.16。表明将补助金作为变量不严谨。

4行政管理经费过高。从研究结果来看，行政管理费的截距项达到103.09，在所有公共支出的项目中最高。这说明中国行政机构过于庞大，行政管理经费过高，必须设法控制公共部门的膨胀。

综合表3和表4，我们看到，应该改进公共支出的现有实证研究方法，在评估模型中剔除掉补助金这一变量。从结果来看，中国总支出的收入弹性在0.1左右，这小于西方现有的研究结果。说明相对于收入增长，中国公共产品的供给较为短缺，需要优化公共产品的供给模式。当然，应该注意中国研究结果与西方现有研究的区别，不能简单地对两种结果进行对比。此外，公共产品的实证研究方法本身具有局限性，需要在研究时与规范分析相结合。

三、结论和建议

就国民收入与公共支出的关系来看，中国的情形与已有研究结论是基本一致的：公共支出要受到国民收入的影响。除此之外，中国公共支出还要受到劳动力参与率的显著影响。实证研究说明，中国公共部门规模庞大，行政管理经费过高，必须深化行政管理体制改革，控制公共部门的膨胀和公共支出的增长。结合分析结论，提出如下几方面的建议：

(一)推进大部门体制改革，控制公共部门的膨胀

推进政府转型，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部门体制改革要把健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务以及加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，简化公务手续和环节作为重点，坚持优化结构与提高行政效能的有机统一。按照渐进式改革的思路，从职能交叉突出、职责交叉严重、矛盾相对集中的一些部门开始，推进大部门体制改革。在合理确定机构职责的基础上，适当分工，形成互相制约、互相配合的机制，确保政令畅通。化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，减少和规范行政审批，提高政策执行效能。逐步健全行政组织立法，实现政府职责、机构、编制的法定化，从制度上保证政府机构设置和职责分工的科学化、规范化。按照决策、执行与监督相分开的原则。实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离，调整政府组织结构。

(二)实施多元化供给模式，增加公共产品的供给

为促进公共产品的有效供给，应该借鉴公共产品供给的不同形式。实施多元化供给模式，即将原来由政府直接从事生产和供给的服务分散交由企业、非营利组织甚至个人和政府共同承担，从而构成一个多元性、混合式的、高效的供给体制。对于具有不同特征的公共产品，应采取不同的供给方式。对于受益很容易实现排他性的公共产品，如灌溉用机电井、农机服务等，可以通过市场化转化为私人品：对于受益较容易实现排他的公共产品，如农村小型水利设施等，可以完全由私人供给；对于受益可以实现部分排他的公共产品，如农村基本医疗卫生服务、义务教育、农村生态等，部分由私人供给，部分由政府供给：对于对成员无受益排他性，对非成员有排他性的公共产品。如专业协会、合作社、社区公共设施等，可以实现俱乐部供给：对于受益难以排他或政府借以实现特定的政策目标的公共产品，如一般性农业技术服务、人畜公共卫生服务等，可以采取公私合作的PPP模式：而对于受益不能排他或政府借以实现特定的政策目标的公共产品，如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，则应由政府供给。同时，应改变当前的筹资形式，建立以政府为主体，吸收社会参与的多主体筹资体制。也就是以公共财政作为筹资的基础，运用多种筹资手段，如征税、减税让利、有偿筹资、使用者付费购买以及救助性等手段，拓展市场的资本融资，吸引和鼓励非政府组织、个人及国外组织和机构进行投资。

(三)推进公共服务均等化，提高社会保障支出的比重

加大对社会保障的投入，推进基本公共服务均等化，不断提高政府财政支出中社会保障支出所占的比重。建立覆盖城乡居民的社会保障体系。形成最低生活保障标准、失业保险金标准和最低工资标准的调整机制，扩大失业保险基金支出范围。实现应保尽保。完善城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法，针对未能参加社会保险或即使参加了社会保险而生活依然贫困的城乡居民，建立城乡居民最低生活保障和社会医疗救助制度。落实被征地农民社会保障政策，做到即征即保。建立既符合农民工的特点、又能与现行养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法，推动农民工参加工伤保险和医疗保险。推进新型农村合作医疗制度建设，探索建立农村养老保险制度。解决国有企业改革中部分职工安置和社会保障的转制成本，落实关闭破产企业职工的安置和社会保障政策，解决困难企业拖欠职工工资。完善养老、医疗、失业保险待遇与缴费挂钩的办法，鼓励从业人员多工作、多参保、多享受待遇，不断扩大覆盖范围和增加基金收入。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。加强征缴管理，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化稽核和监察执法，确保基金应收尽收：建立健全内部控制、信息披露、要情报告制度等基金监督制度，完善社会保障监督委员会的工作机制，加大基金监督工作力度。

(四)深化就业体制改革。改善公共开支的结构

从实证分析的结果来看，随着全社会失业率的上升，政府不得不增加更多的公共支出。这说明就业不仅是民生之本，而且对于控制公共部门的开支有重要的影响。因而，必须坚持实施积极的就业政策。加强政府引导，完善市场就业机制，支持自主创业，扩大就业规模，改善就业结构。建立面向全体劳动者的促进就业工作制度。建立城乡统一的公共就业服务制度和体系规范的人力资源市场，加强农村富余劳动力转移就业培训，规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益；健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，建立面向全体劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系，鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训，形成面向所有劳动者终身学习的职业培训体系：建立困难群体就业援助制度，对困难群体实施优先扶持和重点帮助的就业援助，帮助零就业家庭解决就业困难；完善支持自主创业、自谋职业政策，支持和鼓励劳动者自主择业，加强就业观念教育，充分调动劳动者就业的主动性和能动性，促进他们发挥就业潜能和提高职业技能，依靠自身努力，自谋职业和自主创业，使更多劳动者成为创业者。