论我国政府绩效评估体系的构建

胡　刚

摘要：随着新公共管理理论的广泛传播，在全球掀起了一股运用工商管理技术和企业化理论旨在提高政府效率和服务质量进行改革的浪潮，而政府绩效评估作为一项有效的管理工具，对检验政府改革成果也具有重要的作用。因此在现代政府的公共行政中受到了广泛的关注。本文从政府绩效评估的涵义、以及政府绩效评估现状入手，对我国政府绩效评估工作中存在的问题进行分析，提出一些完善政府绩效评估的举措。

关键词：中国；政府；绩效评估

相对于西方国家而言，我国对政府绩效评估的研究和实践起步较晚。理论研究尤其薄弱。要提高我国政府绩效评估水平，使其规范化、系统化、制度化、科学化，迫切需要借鉴国外的先进经验，探讨建立适合我国情况的政府绩效评估理论框架、方法体系及操作程序，对研究我国政府绩效评估体系构建具有重要的理论和实践意义。政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府行为是一项高投入、高产出的社会管理活动。政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量的资源，而消耗资源所产出的效果以及这种生产过程，人们并没有给予足够的关注。政府绩效评估的目的正是对其产出所进行的监测和促进。

一、我国政府绩效评估存在的问题

我国对政府绩效的评估工作，起始于干部人事制度。从1949年中组部颁布的《关于干部鉴定工作的规定》对个人业绩开始考评，到关注以组织为对象进行的绩效评估，我国的政府绩效评估从无到有，在许多方面取得了明显的进展，但与发达国家的实践相比，我国政府绩效评估不仅在整体上处于起步阶段，而且存在的问题还不少：

(一)政府绩效评估的法律缺失

法律保障是开展政府绩效评估的前提和基础，有了法律才能做到有法可依，有据可凭，保证绩效评估工作有效的进行，并使之成为地方政府日常工作中的一部分。但是我国地方政府绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律保障，整个绩效评估活动缺乏可持续性和整体战略规划，难以在政府各部门全面系统推进。评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构方面没有规范化，也没有制度性、法律性的规定，存在着很大的随意性，评估结果也难以做到客观公正，甚至流于形式政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，直接损害了政府形象，评估的权威性、制约性也必将大打折扣。

(二)政府绩效评估的公众缺位

我国评估政府绩效的根本标准是人民群众对政府绩效的满意程度，这是政府职能所决定的。但现行政府绩效评估主体单一，多是政府内部评估，缺乏广大民众的参与，就是在政府内部评估上大多也是上级对下级的评估。职能部门的自我评估也成为一种体内循环。即使有公众评议政府，这种评议也是随机性，简单地选择判断，或者参与的广度和深度有较大局限性，并且由于信息不对称，公众也不可能对政府绩效作出客观准确的评价，从而使政府公务员，特别是领导干部在权力运用上失去更大层面上的监督，由此产生更为严重的腐败现象。由于评估主体中缺乏群众和专家学者的评估，或者只是非常有限的，因此难以提高公众对政府绩效的满意度。当然，群众评估中的短视性和学者评估中的学术化也应当避免。

(三)政府绩效评估体制和标准不完善

目前我国政府绩效管理在实施的过程中，还存在绩效评估体系以及评估机制缺乏科学性的问题。首先，表现在由于政府目标的不明确性以及多样性导致绩效评估指标难以确立。众所周知，组织的目标是设定绩效管理测评指标的依据，但由于政府目标往往具有抽象性和笼统性，较为模糊而且难以确定，这就容易导致政府绩效评估指标选择和确立的混乱，进而造成评估政府组织目标实现程度的难度。同时由于政府组织的目标是一个包含政治民主、社会稳定、经济发展等多元的目标体系，因此在对这些多重性目标进行选择和权重排序时，往往因社会环境和形势的需要而发生变化，这也导致绩效评估体系的侧重点随之相应转移，进而影响绩效管理和评估的效果。其次，目前我国政府绩效评估方法中过于注重定性指标，而忽视定量指标。这种简单笼统、定性的指标设计由于未分类并细化标准，既不能区分不同层次、不同类型、不同岗位绩效的要求，也不能真正反映出政府部门及其管理人员不同的工作业绩、工作状况和工作作风等，以致考核时往往脱离岗位责任和实际效果。而考核结果也不可避免的带有主观性和片面性，进而导致绩效考核失去原有的激励作用。

(四)政府自身进行绩效评估的积极性低

我们应当承认，政府的自身利益与社会的公共利益具有方向上的一致性，但也不能就此否认其与社会共同利益的差异性，因为根据公共选择理论的基本观点，政府本身也是“经济人”，在不同利益主体的不同利益诉求下，作为特殊利益主体的政府在利益分配格局中必然表现出利己偏好，政府非正当利益的产生便成为必然的逻辑选择；与此同时，作为政府组织中个体的官员也存在追求自身非正当利益的倾向。我国政府对自身非正当利益的追求与向往，恰恰与政府绩效评估所关注的以较少投入获得较大产出是背道而驰的。也就是说，政府存在的理性价值和其“经济人”角色的冲突导致了政府绩效评估的内动力缺失。

(五)评估指标设计缺乏前瞻性和全局性

首先，经济业绩指标被放大，而成本、内部管理、人力资源、环境、学习与发展等指标被轻视，重“显性指标”，轻“隐形指标”。这种以经济增长速度为中心的绩效评估指标体系导致政府直接插手和干预微观经济活动，出现大量的低水平重复建设和周期性经济过热，而政府的公共服务职能被淡化，形成经济与社会发展的不平衡。其次，指标设计一般是“事后评估”，缺乏“事前评估”、“事中评估”的全面动态性评估。政府绩效评估指标体系缺乏系统性和关联性，导致政府战略管理观念缺失，不择手段地追求“结果绩效”，造成资源浪费、环境污染，使“先污染、后治理”成为习惯。

二、政府绩效评估产生问题的原因

我国绩效评估存在一系列的问题，有着深层次的背景，产生的原因也各式各样，笔者认为较为主要以下的几点：

(一)我国政府绩效评估的理论和实践研究不足

我国学术界有关政府绩效评估的理论和实践起步较晚。还处于不成熟的状态。目前对政府绩效评估从基本概念、作用机理、操作原则、实施步骤等都还没有形成共识，许多地方把绩效评估与公务员考绩混为一谈，政府绩效的不同层次投有明确区分，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也缺乏系统地介绍和研究。由于缺乏系统理论的指导，我国政府绩效评估实践中常常出现盲目跟风，过度炒作，一阵风等偏差。因此，政府绩效评估法制化还有较长的路要走。

(二)缺乏公众参与的制度安排

缺乏程序化、组织化、标准化和法定化。程序化能使

公众参与作为政府绩效评估作中一个必不可少的步骤得到保证，而不致成为一种可有可无的随意性的安排。组织化是指通过社会团体(利益集团)而不是以个人方式表达利益诉求的公众参与。我国的利益团体至今还发育不全，更谈不上能完全自由、合法地参政。法定化则是将公众参与以法律的形式加以确定，这样，如果在政府绩效评估中，决策者有意无意地省略了公众参与这一环节，那就违法了。公众参与制度化的缺乏，公众即使有参与的愿望也无法实现，因此造成公众参与的缺失。目前，公众评价权威性的理念不再有人怀疑，但遗憾的是，政绩的人民群众评价还是停留在理念阶段。我们还没有健全的竞争性选举制度，也没有公民及其代表的信任投票制度，更没有对劣迹官员的弹劾制度。人类政治史告诉我们，没有精密的制度安排，权利是永远不可能实现的。当务之急是把公平评价政府的政治理念知识化、程序化、技术化，以便于人民群众了解、掌握和实践操作，这具有制度创新的巨大空间。

(三)政府产出的特殊性，难以确定相应的标准

其一，政府的产出具有无形性。政府的产出大多数是无形的服务，而不是有形的可量化的物质产品，其质和量缺乏确定性和可度量性。如提高人们素质、实现社会公平等。它不像企业那样，以追求最大利润为目标。利润是最大的绩效指标，其投资获益率、资金周转率、总资产获益率、市场占有率等都有清晰的量化指标。政府管理的垄断性和非赢利性，使其产出(产品和服务)进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就难以对它进行定量分析。其二，政府的产出具有间接性。政府的产出滞后于最终的社会效果，它通常是一些中间产品，它对最终产品的贡献的程度难以捉摸、难以度量。

(四)政府自身利益的诉求

首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，自然也就涉及对政府部门决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁，担心自身利益受到损害。因而抵制评估。其次，绩效评估是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。目前，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都是摊入具体的评估项目中，致使评估的资金投入不足。再次，评估常常意味并伴随着批评和改革，在评估日益成为一种政府公共管理监督手段的今天，这种作用更加明显。

(五)政府绩效评估指标体系权重设置不合理

政府绩效评估的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值，财政收入、税收能够按要求保持一定的增长，一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业比例、住房面积有没有切实的增加，就很少有人关心了。尽管，后面的指标与前面的数据有着密切的联系，但要在国内生产总值增长的前提下保证人民生活水平真正提高还需要政府作更多的工作。而且，在这种只侧重经济增长的指标体系引导下，为了完成任务，积极干预经济活动，常常亲自“登台唱戏”，盲目出资办企业。以求用大投资换取高增长的“政绩”。有的地方甚至不择手段，以编造假数字或走私等造反形式来达到目的。

三、完善我国政府绩效评估体系的路径

为了适应企业化政府的要求，提高政府的工作效率和服务质量，通过对我国绩效评估目前存在问题的归纳和分析，笔者认为需要从以下方面人手：

(一)通过逐步立法使我国政府的绩效评估走上法制化轨道

制度化、法制化是政府绩效评估的重要发展趋势。立法保障是政府绩效评估的前提和基础，没有法律制度保障的政府绩效评估是很难进行下去的。发达国家在政府绩效评估的过程中都有相应的法律法规来配合进行。如美国的《政府绩效和结果法》和《以绩效为基础的组织典范法》，英国的《地方政府法》，荷兰的《市政管理法》，都是以法律的形式要求政府必须公平公正进行评估。我国当前应借鉴西方先进国家的经验和做法，以立法的形式明确绩效评估的要领和制度，推动我国地方政府绩效评估走向制度化、法制化的道路。首先，要通过立法明确政府绩效评估在政府管理中的地位和作用，保证公共管理部门开展评估工作的正常化和制度化。其次，要对地方政府绩效评估的原则、范围、指标、形式和评估主体及其责任加以明确规定，使评估工作有法可循。再次，从法律上树立绩效评估的权威性，保障政府绩效评估机构的独立性，使其在调查收集信息，开展评估工作中不受外界干扰，评估结果真实可信。

(二)强化公众对政府绩效评估的参与

目前的我国的各级政府基本还是“全能政府”，政府权力渗透到社会生活的方方面面，政府职能几乎无所不包。而和谐社会的建立必须要使政府和市场与公众等各类社会关系进一步融洽，政府绩效评体制的改革必须要在政府、市场、公众三者关系的动态变化过程中进行。其方向是有限放权给市场和公众，促进具有中国特色的市民社会的形成，促进资源的合理配置，加快政府职能的转变，变政府管制模式为政府治理模式，完善政府绩效评估内容，最终实现政府治理的终极目标“善治”。根据我国国情，我们应该坚持以国家利益至上原则，提高让市场、让公众满意的程度，进一步增强市场和公众参与公共管理领域的力量，提高政府、市场、公众的相互制约能力，逐步在政府与市场之间、政府与公众之间、市场与公众之间形成良性的、互动的、和谐的评估机制。

(三)完善政府绩效评估的体制和内容

有效的绩效管理，以有效的绩效管理组织、绩效管理机制为前提。在深化行政管理体制改革中，要逐步建立和完善政府绩效管理制度，有专门机构和人员负责绩效管理。同时，健全绩效管理机制，包括目标管理机制、标杆管理机制、质量管理机制、顾客导向机制等，特别要将质量管理机制引入我国政府管理，在政府部门中推行全面质量管理。为此，可将政府绩效评估的内容规范为四个大的方面：一是政府业绩，主要表现为政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量。在数量上，表现为尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要，在质量上，表现为尽量提供优质水平服务，具有高效率的办事能力；二是政府行政效率。政府行政效率反映的是行政机关和行政人员从事管理活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。它属于对政府机关和公务员从事行政管理工作的数量和质量的评价；三是政府效能。政府效能是指政府行政体系所生产的“产品”和向公众提供的服务的水平；四是政府行为的成本。即政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度。政府作为社会经济组织中的一员，其活动也要占用和消耗各种社会经济资源。只有占用和消耗这些资源，政府才能正常运转，才能为社会提供各种管理服务。这就涉及到政府行为的成本问题。建立政府绩效评估指标体系。根据政府绩效评估四方面的内容，建立四个层次的指标体系。一是政府业绩。包括政府为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府

管理效益、政府管理社会效果等；二是政府行政效率。包括决策效率、管理效率、执行效率。这几方面的指标构成了行政效率的完整体系，这几方面的效率都达到了标准，整个行政管理系统才达到了最大的效率；三是政府工作效能。包括社会效能和政府机关效能。社会效能属于宏观的决策范畴，即决策目标和手段是否正确以及实现目标能力的强弱等。政府机关效能属于微观的内部运行机制范畴，即制度是否完善、是否依法行政、是否政务公开、是否办事高效、是否优质服务等；四是政府行为成本。包括政府人力、物力与财力占用，即政府部门职员人数、政府官员人数、官民比例、支出总额、固定资产总额；政府支配资源程度、政府支出占的比重、政府部门固定资产占全社会固定资产的比重、政府部门工作人员占从业人员的比重、政府支出结构等等。

(四)建立政府绩效评估领导负责制

政府绩效评估的成功有赖于强有力的政治支持。在美国，领导的重视和政府政策对政府绩效评估的影响尤为显著。美国的里根、克林顿两届政府首脑都曾任命专门委员会审查政府如何最佳履行职能以及提高公共物品和服务供给的有效性。其中，两任委员会的领导人彼得格瑞斯和副总统戈尔都把注意力集中在公共部门可以从私营部门管理中借用的方法和技巧，以吸取经验使政府内部的浪费和滥用现象最小化、倡导对政府进行绩效评估，并于1993年发布《从繁文缛节到以结果为本一创造一个运行更好花费更少的政府》的报告。其后，美国在整个政府部门都要求实施各种以结果为导向的绩效评估战略，把管理制度与结果导向相结合，持续监控并向利益相关者公布报告结果。可喜的是，我国高层领导对政府绩效评估也极为重视。胡锦涛总书记在2006年七一讲话中强调，“要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制”。在2008年2月9日召开的国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理强调，要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况。当然，在具体实践中，政府绩效评估实施主体还要主动向党委和政府汇报，取得党委、政府的支持。同时，加强组织协调，积极争取有关部门特别是党委办公厅(室)、组织部门，政府办公厅(室)、监察、发展改革委、财政、法制办等部门的配合，发挥各个部门的职能作用，形成合力。只有这样，才能为政府绩效评估的顺利进行提供保障。

(五)构建全面协调可持续发展为核心的绩效评估指标

全面协调可持续发展是科学发展观的内在要求，是构建地方政府绩效评估体系的核心价值取向。在构建地方政府绩效评估体系中，首先，要按照胡锦涛同志提出的“以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化和社会建设的中国特色社会主义建设的总体布局，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，科学设计政府绩效评估的指标体系。把地方政府推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等情况作为评估的主要内容，既要评估其经济发展的成绩，也要评估其社会管理和公共服务的成绩，既要重视经济指标，又要重视社会指标、人文指标、环境指标，既要关注城市发展，又要重视农村发展，既要重视当前发展，更要重视可持续发展。特别是要按照胡锦涛同志提出的“要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益为重点，使经济发展成果更多地体现到改善民生上”的要求，把解决民生问题作为政府绩效评估的一项重要指标。其次，要用可持续发展眼光看待地方政府绩效，由静态评估向动态可持续发展评估转变。从仅注重“事后评估”向“事前评估”、“事中评估”推进。