国外农业支持政策及其启示

[摘要]本文考察国外农业和农村发展政策的目标体系，财政支农的架构特点，以欧盟的农业支持政策为例，重点研究其在市场价格支持政策、直接补贴政策、政府公益服务支出以及基础设施建设四个方面的具体支出力度和政策的执行情况。文章认为，欧盟的价格支持政策和科研、推广、农业基础设施建设扶持等经验，能够提高农民生产的积极性和农业生产能力，值得借鉴。

[关键词]政策目标欧盟农业支持政策

[中图分类号]F31[文献标识码]A[文章编号]1004-6623(2009)01-0092-05

[基金项目]本文是辽宁省社会科学规划基金项目“超市农产品经营对农民收入的影响研究——以沈阳为例(项目批准号：L07DJYl06)和辽宁省教育厅人文社会科学研究一般项目(2008688)的a-a，性成果，

[作者简介]董运来(1978－)，满族，辽宁本溪人，沈阳师范大学国际商学院副教授，博士。研究方向：WTO、贸易自由化与印度农业。

一、国外农业与农村发展政策的目标体系

各国农业与农村发展的总体政策目标有：促进农业生产率提高，促进食品质量安全保障，促进农村区域发展，促进农业多功能性发挥，提高农产品国际竞争力。如果按照“三农”的具体领域，国外农业政策关注的重点可以归纳如下：

(一)对农业问题的关注重点：农产品供给的数量和质量。这是农业问题的核心，也是各国都高度关注的共性问题。一般说来，发达程度越低的国家(如非洲、南亚等)，对数量问题的关注程度越高，因为这些国家的农业生产水平通常较低，农产品供给数量仍然不足，在一些最不发达国家中，粮食安全问题突出，饥饿与营养不良问题普遍，提高粮食等农产品生产数量是最为急迫与重要的农业政策目标。在一些发达程度较高的国家中，农业生产水平很高，生产的农产品数量足以满足本国的需求乃至有过剩问题(如欧洲、美国等)，或者虽然有所不足(如日本)，但是由于经济实力强大，可以通过进口满足国内生产的不足部分。因此，对农产品生产总量的强调程度要低一些，而对农产品质量问题的关注程度很高，尤其是在食品安全质量方面，要求越来要高，农产品检验标准不断提高。

(二)对农民问题的关注重点：农民收入。这是所有国家农民问题的核心。收入问题有种种表现，包括绝对贫困(温饱问题没有解决)和相对贫困(城乡差距与地区差距)。即便是在美国这样高度发达、农业经营规模很大的国家中，城乡之间仍然存在着明显的收入差距。造成城乡收入差别的原因是多种多样的。由于恩格尔定律的作用，随着人均收入水平和生活水平的提高，消费者家庭用于食品等农产品的消费支出比例将不断下降，这使得农业在国内生产总值的比重不断下降，而如果农业劳动力不能够以足够的速度向外转移，就会出现农业就业在社会就业中的比重高于农业在国内生产总值中的比重的情况。也就是说，较大份额的农业劳动力创造了较小份额的财富，从而其所能够分享到的财富比例也较小，从而出现了农业劳动力与非农业劳动力的收入差

距。实际情况正是如此，几乎在所有国家，农业就业在全社会就业中的比重都高于农业在GDP中的比重。

(三)对农村问题的关注重点：公共服务设施和生态环境。农村公共服务设施和生态环境是农村与城市差别的主要方面·越是发达的国家，城乡一体化的程度越高，在上述方面的差距越小；反之则越大。在一些最发达国家中，例如欧盟一些国家和日本等，城乡之间在基础设施上几乎没有什么差别。越是发达国家，越重视农村生态环境问题。近年来一些发达国家突出强调“农业多功能性”，实际上也属于对农村问题的关注。

二、国外财政支农政策架构的特点

(一)市场政策。市场政策主要是指政府通过保护性收购价格政策，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。各国的具体价格政策的名称可能很不相同，但是基本原理是相同的。这种政策有双重效果：一是保护农民的收入，防止由于市场价格下降而造成农民收入下降；二是促进生产，因为较高的价格可以刺激农民的生产积极性。

欧盟和美国以前长期实行这类市场价格政策，只是在20世纪90年代以来，逐步地减少了对市场价格的使用。主要原因：一是欧美农产品过剩问题日益突出，刺激生产发展已经不是主要目标；二是世贸组织谈判要求削减“黄箱”政策，尤其是对市场具有直接明显作用的保护性价格收购政策。

(二)直接补贴政策。直接补贴有各种不同的类型。按世贸组织规则，分为“黄箱”政策、“蓝箱”政策和“绿箱”政策三类。(1)属于“黄箱政策”的直接补贴：与当年面积、产量或者价格相挂钩的直接补贴。美国的贷款差价支付政策就是这样的直接补贴。(2)属于“蓝箱”政策的直接补贴：与当年面积相挂钩的直接补贴，但是对面积、牲畜头数或生产总量有限制。欧盟2004年改革之前，所实行的主要就是这种方式的直接补贴。(3)属于“绿箱”政策的直接补贴：与当年的面积、产量或者价格无关。例如，美国实行的脱钩支付政策。此外，对于农民实行了良好的生态环境保护政策而给予的补贴、灾害救济、农民提前退休补贴等，也属于这种类型的直接补贴。

如果按直接补贴的目标和实际效果看，也可以将直接补贴分为三类：促进农民收入，促进农业生产，促进生态环境保护。严格地讲，所有的直接补贴政策都有使农民增收的效果。但是，从补贴的主要目的和主要效果出发，还是有很大区别的。(1)促进农民增收的直接补贴政策：实行这类直接补贴的目的就是为了促进农民增加收入。既不要求环境保护，也不要求发展生产。由于不是以促进生产发展为目的，因此，这种直接补贴与当年生产情况无关，而只是以历史基期的土地情况和种植情况为基础，一旦确定了每个农场享受补贴的计算基数，就不再发生变动。这类似于中国的税费改革时的计税面积和常年产量。这种方式的直接补贴，无论叫什么名称，性质上就是直接增加农民收入。(2)促进农业生产的直接补贴政策。发达国家现在面临着农产品过剩问题，因此，在促进农业生产方面，直接补贴政策的类别不是很多。例如，欧盟对于农民平整土地、购买农机具和建造农业生产建筑等方面的补助，就属于这一类别。这类的直接补贴，目的是促进农业基本生产条件的改善，促进农业的现代化。在实际操作上，政府的补贴属于补助性质，仅仅是能够弥补农民投资的一部分，而不是全部a如果农民没有改善生产条件的愿望和实际投资计划，那么就不能获得这种补贴。(3)促进生态环境保护方面的直接补贴政策。近些年来，发达国家在这些方面的政策措施比较多，具体做法不同，但是总的方向是在特定的一些区域，按照保护生态环境的需要，对农民提出一些农业生产或者工程建筑方面的要求，然后给予直接的补贴。如果农民不参加有关的生态环境保护计划，也就没有资格获得这种补贴。

(三)政府公益服务。政府在农业方面的公益服务

包括农业科研、农业推广咨询服务、培训服务、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证服务等。政府这些领域中的财政支出，主要用于两个方面：一是支付从事这些活动的人员工资；二是活动的业务费用。提供政府公益服务，主要是提高农业的生产效率，降低农民的生产成本，确保农产品的质量安全等。在这些公益性服务方面，发达国家高度重视，形成了一个相当完备的体系。按照世贸组织的规则，政府在这些方面的财政支出，对市场没有直接的扭曲影响，不需要进行削减。

(四)基础设施建设。主要指利用国家财政资金直接投资进行项目建设，服务于农村区域生产和农村居民生活。农村的电力、道路、饮水系统、燃气系统、电讯电视系统、水库、大中型灌渠等，都属于这类投资范围。而农田平整治理、田间道路、农场建筑等农田和农场建设则不在其范围内，但政府可以给予一定的扶持，包括投资补助或者优惠贷款。政府投资农村基础设施建设方面的措施，具有全面提高改善农村生产生活条件的效果，不仅对农业起重要促进作用，也对农村非农产业的发展起着重要促进作用；不仅使得农民受益，也使得所有其他农村居民受益。发达国家的城乡一体化程度比较高，主要是体现在这些基础设施方面。即在这些方面城乡差距很小乃至没有差距。按照世贸组织的规则，这些方面的财政支出属于“绿箱”政策，也没有限制要求和削减要求。不过，由于发达国家经过几十年乃至上百年的建设，农村的基础已经高度发达，因此，政府现在每年用于这些方面的支出并不是很大。

三、欧盟财政支农政策的总量及结构分析

经济越发达的国家，农业人均财政支农支出越高，农业人均支农资金占人均GDP的比重、财政支农支出占农业总产值的比重也越高。除此之外，研究支农资金的具体使用方向与结构也有重要的意义。以下主要以欧盟对农业的支持情况为例进行具体分析和借鉴。

(一)1995～2003年欧盟农业国内支持总量分析。从总量上看，1995～2003年欧盟对农业的国内支持总量年均保持在850亿欧元左右。其中“黄箱”支出总量最大，除了2002和2003两年的300亿欧元左右以外，其余年份平均都在400亿欧元以上；“绿箱”支出总量最小，年平均在200亿欧元左右；“蓝箱”支出总量介于上述两箱之间，并且从2000年以来呈逐渐上升的趋势，年均支出在220亿欧元左右。另外从支出结构上看圆，“绿箱”支出项目主要集中于家庭农场投资扶助、环境保护项目、落后地区援助等方面；“黄箱”支出项目主要集中于各种专项补贴和市场价格支持方面；而“蓝箱”支出则表现为对限定面积、产量和牲畜头数的补贴。

(二)欧盟共同农业政策的目标分析。欧盟的农业政策称为共同农业政策，其主要目标是：(1)促进生产发展。欧盟(欧共体)成立之初，粮食生产水平总体均较低；粮食自给率也较低，20世纪60年代初期仅为80％左右。因此，提高粮食单产，增加粮食产量，是一个突出的政策目标。后来情况发生了重要变化，由于科技进步等原因，从60年代初期到80年代中期，粮食单产水平不断提高；粮食自给率也从80％提高到110％以上，即出现了严重的过剩。这时，粮食生产数量的增加已经不再是一个目标，生产目标的内容转为强调质量和提高食品的安全性。(2)稳定市场价格。欧盟农业政策的制定者认为，保持农产品市场和价格的稳定，既是生产者的需要，也是消费者的需要。应该说，欧盟所采取的这种价格支持方法适应了当时的欧盟农业现状和发展需要，因而极大地促进了欧盟的农业生产，粮食安全的目标很快得到实现(罗国强，2007)。(3)提高农民收入。70年代中期以来，尽管欧盟农民的收入不断增加，但与工人可比收入的差别却不断加大。这时，不断提高农民收入，缩小工农收入差别，已经成为欧盟粮食政策的首要目标了。通过粮食的市场价格政策来实现农民收入目标，这在80年代末和90年代初达到了顶点。(4)保护生态环境。80年代中期以来，欧盟对农业和粮食生产中的环境问题日益重视。施用化肥和农药造成的对土壤和地下水的污染问题，对农产品的质量和食品安全性问题，对生物多样性和自然生态的保护问题等，日益成为包括粮食在内的农业政策的重要目标，为此引入了一系列限制性(如限制化学品投入量)或鼓励性措施(如休耕补贴)。

(三)欧盟农业支持结构分析：以2003年为例。2003年，欧盟用于农业和农村发展方面的支持总额为779亿欧元。具体项目如下。

第一，市场支持政策。1992年以前，欧盟农业政策的核心是干预收购政策，具体做法是：(1)政府对于各种主要农产品制定出一个保护价格，一旦市场价格低于这个价格水平，政府就开始进行收购，使得市场价格不再继续下降。(2)保护价格每年确定一次，几乎涉及所有主要产品，包括谷物、油料、糖、葡萄酒、牛奶及制品、各种肉类等。(3)同一产品，欧盟内部各个国家的保护价格水平是相同的。(4)政府出资按保护价买断产品，并退出国内市场流通。(5)政府付费委托储藏。政府并没有单独的仓储设施，所购买下的产品，委托普通的私人仓储公司或者农民合作组织代为储藏，政府支付相应的储藏保管费用。这些受政府委托储藏产品者，并不拥有该产品的所有权；如何处置这些粮食，完全听从政府的指令。(6)保护收购总量无上限，有下限。在保护性收购的总量上，上不封顶；由于企业只是依政府指令具体执行收储，所需费用均由政府承担，所以也就没有企业拒收现象出现。保护收购数量有下限，一次出售的粮食数量太少了不行。这是为了便于实际操作和管理考虑。因为每一次收购，政府都要派专门的人员进行核实。90年代中期，欧盟规定的粮食保护性收购的数量下限是每次至少180吨。市场支持政策属于“黄箱”政策。欧盟2003年市场支持政策支出265.4亿欧元。

第二。直接补贴政策。1992年以后，欧盟对其农业政策进行了三次重要改革，总体方向是减弱市场支持政策，为弥补农民因此而造成的损失，引入了直接补贴政策。这主要是因为以往实行市场支持政策，大大刺激了农业生产，使得欧盟的农业生产由80年代中期以前的供不足需，变为供大于求。因此，政策目标发生了变化，开始限制产量、限制牲畜头数，同时给予农民直接补贴，这就是“蓝箱”政策。其特点是按固定的面积和产量进行补贴，补贴的基本原理很简单，但是具体操作方法十分繁琐，对各种情况规定的十分详尽。(1)获得这种补贴的条件是，规模较大的农场(谷物生产总量超过92吨)，必须将土地休耕10％(休耕的土地获得休耕补贴)；规模小于上述标准的小农场，不要求休耕义务a(2)农民根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。(3)每公顷面积的补贴额，各种作物之间有所不同，不同地区也不同。这是因为，补贴标准是按照每吨补贴额与平均单产来确定的。(4)同一种作物，在不同

的成员国，不同的地区，也不一样，因为各个地区的单产不一样。计算单产时，不是具体到某个农户，而是按一个地区的平均产量。(5)有享受补贴权利的土地面积是按基础面积计算的。基础面积是1989～1991年的三年平均值。如果一个地区某年的实际种植面积大于基础面积，则单位面积实际补贴额按超过的比例减少。实际上相当于一个地区的补贴总量是固定的。种植面积和产量越高，单位补贴水平就越低。2003年欧盟“蓝箱”政策支出为247.8亿欧元。除了“蓝箱”政策之外，欧盟还有其他形式的直接补贴，包括：对家庭农场投资(土地平整、购买农机具和建筑物)补贴68.2亿欧元，对各种生态环境保护项目补贴52.3亿欧元，对落后地区援助补贴29.8亿欧元，对烟草、饲草和牛奶的专项补贴29.7亿欧元，以及农业信贷、农业保险、灾害救济、提前退休补贴等等(详见表1)。各种直接补贴合计为463.7亿欧元。

第三，政府公益服务支出。欧盟各国政府都高度重视对农业的公益性服务，包括农业研究、农业推广咨询服务、培训服务、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证服务等。各国都有比较强大的政府农业科研机构，包括大学里的研究所和独立的农业科研院所，研究设施条件先进，研究经费充足。2003年度欧盟的农业科研经费为8.2亿欧元。在农业技术推广服务方面，近几十年来更是不断发展，从初期的一般性技术推广发展到针对具体每个农场的需求，提供技术、管理、营销等全方位的咨询服务。2003年推广咨询和培训服务的支出为4.4亿欧元。在其他几个方面，政府的服务系统也是相当完备。2003年用于动植物疫病防治的支出为13.7亿欧元，农畜产品质量检验检疫支出3.6亿欧元，市场促销与认证服务11.7亿欧元等。政府服务的支持合计为42.8亿欧元。

第四，基础设施建设。欧盟除了上述对农民进行农场设施建设提供补助之外，还直接投资进行基础设施建设，包括排水干渠、供水供电、农场道路、水库、防洪等。政府在这些方面的扶持，对提高农业生产能力具有长期性促进作用，因为这些方面的投资具有累积效应，当年投入不仅对当年发挥作用，而且会在以后一个相当长的时期内持续发挥作用。这是与市场支持政策不同的地方。欧盟2003年用于农业基础设施的支出为7.3亿欧元。这个数额相对而言不大，主要原因是：(1)没有包括以直接补贴方式提供的家庭农场投资补贴68.2亿欧元；(2)没有包括一般性的农村基础设施，如乡间道路，因为欧盟的城乡一体化水平很高，城乡基础设施的界限比较模糊；(3)欧盟农村的基础设施经过上百年的建设，已经很发达，需要新建设的地方不多。

欧盟的农业政策大大地促进了农业生产的发展，特别是生产总量、贸易额、单产和劳动生产率水平都大幅度提高，同美国、澳洲和南美国家相比，欧盟的农业生产条件与中国的相似性更强一些。欧盟政府促进农业发展的经验，值得我们学习借鉴。这些经验可以归纳为两个方面：一是通过价格支持政策，提高农民增加生产的主观积极性；二是通过科研创新、推广服务和农业基础设施建设扶持，增强农民提高生产水平的客观可能性。用更通俗一点的语言说，前者是调动积极性，后者是提高生产能力。欧洲发展农业政策的成功，也大大促进了农村区域的健康发展。由于农业生产能力提高，农产品供给由不足变为有余，从而可以拿出更多的土地资源进行生态环境建设，农业的多功能性得到了更好的发挥，生态农业和旅游观光农业发展起来，农村区域的生活环境质量不断提高，城乡一体化程度不断提高。

四、欧盟财政支农政策的经验与启示

从以上对欧盟国家财政支农支出的分析中，可以得出这样的一些经验和启示。

第一，财政支农支出的强度与整个国民经济的发展水平密切相关。越是发达的国家，财政支农支出的强度越大。这从另一个角度证明了农业与农村发展问题的重大意义：发达国家农业在国民经济中所占的份额已经很低，但是，其基础性地位却没有变化，因此对农业和农村的投入仍然保持较高水平；发达国家的城乡一体化程度比较高，在于国家对于农村给予了较多投资建设，使得城乡良性互动，从而促进了整个经济社会的健康发展。

第二，同一国家，对不同的目标，也要采取不同的措施。如果以保障收入为目标，则最有效的办法是脱钩支付，简便易行。这也是欧盟和美国的最新农业政策走向。而如果以提高农业生产能力或者提高农业竞争力为目标，则最有效的措施是加强农业科研等政府服务和加强农业基础设施建设。这些方面的投入具有累积性和长效性，这些方面的财政支出不仅当年发挥作用，在以后的许多年中即使停止了投入，也继续发挥作用。这是与保护价格收购等市场政策不同的地方。欧盟的经验值得借鉴。

第三，在提供农业基础设施服务方面，采取了两种方法：一种是对较大型和具有公益性的工程，如乡间道路和水库等，全部由政府财政投资建设；而对一些农场自用性质的投资，如田间道路、农机具、农场建筑等，政府往往提供投资补助或者贷款利息优惠。

第四，在提供补贴方面，主要是直接提供给农民，而基本没有对投入品产业和农产品营销产业的补贴。主要原因是直接补贴不经过中间环节，补贴效果最直接。

责任编辑垠喜