重庆高新区征地农转非社区管理模式优化研究

朱盛华 王 锋 陈绍友 毛红涛

征地农转非社区是因城市建设征用农民土地进而把这些失地农民集中安置在政府或开发商新建的居住小区中形成的，它有别于传统意义上的城市社区。近些年，伴随着城市化的快速发展，征地农转非社区也愈来愈多，如何对这些征地农转非社区进行有效的管理已引起相关部门的重视。本文通过对比分析国内城市社区管理的几种典型模式，吸收借鉴其优点和长处，结合重庆市高新区征地农转非社区管理存在的缺陷进行个案研究，提出优化高新区征地农转非社区管理模式的若干对策建议。

一、国内比较典型的几种社区管理模式

(一)深圳罗湖模式

深圳罗湖模式是在上世纪90年代初进行“安全文明小区建设”的基础上建立起来的。其特点是在政府的统一规划指导下，在一些可以实行市场化的社区服务领域中引入市场运作机制，以建设安全文明小区为切入点，化整为零，分散管理，将居委会的社会性职能与物业管理公司的商业性运营较好地结合在一起，形成了一种高度市场化的社区建设和管理模式。与已有的一些关于社区建设的实践和理论上的探索不同，罗湖区社区建设遵循的这种思路淡化了社区的经济职能，突出强化了其在服务、组织、管理方面的社会职能。这种模式打破了计划经济时代下社区居委会统包统揽的“被动经纪模式”。疲惫不堪的居委会不仅要承担社区居民的就业和发展社区经济的职责，而且还要履行社区内各种服务和管理职能。深圳罗湖在全国率先打破这种计划经济时代下落后的社区管理模式，居委会的角色发生较大转变，职能重点转向社区服务和管理，这种新型社区管理体制更能适应市场经济的发展需求。

(二)上海浦东模式

上海浦东模式是在20世纪90年代初伴随着浦东新区飞速发展建立起来的。主要做法有：1.实行“两级政府、三级管理”的新体制，注重发挥街道办事处的社区建设与管理职能，在将更多权利下放到街道办事处的同时，市、区两级政府给予财力上的大力支持，以保证各项管理和建设的需要。这种新体制使政府将更多的权利释放给街道办事处，较好地发挥了基层组织的建设与管理职能。2.倡导政府的主导作用。注重协调社区建设不同主体之间的利益分配关系，充分调动各方积极性。政府的主导作用主要体现在制定社区管理和建设的政策上，是一种新形势下社区管理和建设的制度安排：社区内的企事业单位积极组织并参与社区活动，对社区建设和管理起到一定的支持和促进作用：社会团体包括各大专院校的社区志愿者充分发挥中介作用，联系广大社区居民积极参与各种社区活动；增强社区全体居民的主人翁意识，支持社区建设和管理的各项事务，增强社区成员对社区的认同感和凝聚力。

(三)佛山城南模式

佛山市城南街地处城郊接合部，结合当地的实际情况，将新区的开发规划与社区管理较好地结合在一起，形成“以街道为单位，统一规划。政府引导。社区各方携手共建模式”。主要特点：1.提高街道办事处领导的素质和能力，居委会的干部面向社会公开招聘，实行“竞争上岗”、“居务公开”，并且提供全方位的保障，营造良好的社区管理环境。2.由政府出资，建设功能齐全的“社区服务中心”，以街道为单位向本辖区的居民提供全方位的服务。3.城南街道办事处转变角色。化被动为主动。建立由街道办事处主持召开辖区内各企事业单位和居民代表联席会议制度，使社区管理工作为居民及企事业单位了解认同，以充分利用社区资源，推进社区管理。

(四)沈阳东大模式

沈阳东大模式迈出了我国社区自治的重要一步，改变了传统的以政府主导的社区管理模式。该模式是东北大学院内4800户居民结合居委会换届选举，将7个居委会组成一个新的大社区，社区内居民、单位和组织、个体私营者均为社区成员。在管理体制上。由社区居民、辖区内单位和个体私营者组成社区成员代表大会，代表社区最高权力机构，讨论决定社区内重大事项。成立社区管理委员会，作为社区成员代表大会的常设机构，负责社区日常管理、服务、教育和监督工作。社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成社区议事协商委员会，主要就社区建设和管理向社区管委会提出建议，并进行监督。社区党组织的主要职责是保障和支持社区管理工作。市、区两级政府将部分政府职能，如治安警务、医疗、教育、文化、体育、城建、城管、环卫、环保等工作交由社区承担，并在资金上予以保证。

二、重庆市高新区征地农转非社区管理模式存在的缺陷

重庆高新区是1991年3月经国务院批准成立的国家级高新技术产业开发区，也是全国5个综合改革试点开发区之一，包括石桥铺高科技开发园、二郎科技新城和北部新区高新园。截至2007年底，高新区已实施完成了1100公顷的征地拆迁工作，1.9万征地农转非人员的安置和1.7万人进行了住房安置。目前，纳入高新区政府管理的农转非人员安置的住房小区共计16个，总建筑面积达895145.77平方米，安置户数达7290户。

目前，高新区征地农转非小区的社区管理体制是管委会、街(镇)、居委会(村)三级管理。因土地开发的时间性，部分农转非小区仍由镇、村管理。因此，高新区农转非社区三级管理具体有两种方式：一种是由管委会、镇、村(居委会)管理的模式，如石桥镇、人和镇、大竹林镇的农转非小区；另一种是管委会、街道、居委会管理的模式，如石桥铺街道的农转非小区。由于当地开发尚在进行中，由镇、村管理农转非小区只是一种过渡。居委会是城市基层政权的重要依托，街、镇对社区社会事务的管理，主要通过居委会实施和落实。由于农转非小区没有物业管理，没有业主委员会，农转非社区的居委会(或村委会)还承担了社区基础设施的维护管理、社区环境卫生清扫等工作。

总体来看，高新区征地农转非社区管理属于政府主导型，由城市基层政权的居委会担任主要角色。这与我国长期以来强政府、弱社会的管理体制有关，也与我国社区建设尚处于初级阶段的现实有关。从目前来看，高新区征地农转非社区管理存在以下问题和弊端：

(一)社区管理的行政化色彩依然浓厚

如高新区石桥铺街道的农转非小区。街、镇对社区社会事务的管理，主要通过居委会实施和落实，居委会往往疲惫不堪。征地农转非社区居民的日常生活琐事以及就业和社会保障等敏感问题，常常因为找居委会得不到满意的解决而引发冲突甚至群体性的上访事件。政府成为社区建设的主体和推进力量，但却在事实上形成了街道办事处与居民委员会之间领导与被领导的关系。很多居委会不该承担或者承担较少的任务都由街道予以安排，

居委会实际上承担了很多本属于政府职能部门工作范围内的行政工作。这不仅强化了社区的行政色彩，削弱了社区自身的工作，使社区的自治功能弱化，而且容易引发社区居民的不满，导致社区居民对社区的认同度不高，给社区的和谐稳定造成一定的负面影响。

(二)政府“越位”与“缺位”的社区管理体制障碍突出

在高新区征地农转非社区建设的过程中，政府部门承担了许多不该承担或不易承担好的职能，社区管理中政府职能的错位、缺位或者不到位的情况屡见不鲜。主要表现在：一是以政代社。“越位”现象突出。政府包揽了过多应由非政府社会组织所承担的职能，如社区文娱活动的举办，基本上是居委会一手操办，社区居民处于被动接受状态，导致社区活动参与度不高。二是过度投入与投入不足并存。以兰花小区为例。该小区由于建设规模大、安置人数多，地处经济较发达区域，政府给予建设投入资金较多。现如今，兰花小区基础设施完善，周边有众多商业网点、金融机构、休闲娱乐中心，还有学校、医院、邮政电信等便民服务机构，与现代社区无异。而对于一些缺乏区位优势、人数较少的农转非小区，则投入明显不足，如石小路社区、渝州一社区等。这些规模小、经济欠发达的小区，没有社区活动中心、社区服务站等基础设施，政府投入明显不足，这是政府职能缺位的表现。

(三)社区管理人员的整体素质与专业化技能有待进一步提升

高新区征地农转非社区很多都是在被征地的村庄上面直接兴建，社区居民也是由原来的整个村庄的农民转变而来的。这种征地安置方式使得目前高新区征地农转非社区工作者队伍主要从原来的村委会或者居委会干部、下岗失业人员、退伍军人和其他社会人员招聘而来。虽然在年龄结构、知识水平等方面有了较大改善，但他们毕竟没有接受过正规的社区管理培训，也没有取得相关的执业证书或其他专业技能证明，很多干部都是凭借直觉经验或自身已有管理水平来负责社区日常管理工作，导致整体素质与专业化水平不高，与现代社区管理的要求相差甚远。社区建设迫切需要一批年轻的、有社会工作专业知识、有服务社会理念的职业社会工作人才队伍。

(四)社区内各类社会中介组织发展滞后

社区建设包括文化、卫生、环保、教育、治安等十分繁杂的工作。仅就社区社会保障而言，就有低保、残疾人、老年人、再就业等诸多事务。仅依靠社区居委会工作人员是不能完成社区管理职能的，因此，专业社会机构、团体、社区志愿者组织等非政府组织参与社区管理是必然之举。但就高新区征地农转非社区目前的情况来看，政府机关还习惯于直接包办许多社会事务，而忽略了培育和扶持专业中介服务组织，社区内缺乏相应的社会中介组织的服务。

三、优化重庆市高新区征地农转非社区管理模式的几点建议

(一)政府在社区管理中的主导作用不容忽视

征地农转非社区的出现是我国城市化发展的必然产物，其规划建设包括社区制度的安排尚处于不成熟阶段。应重视和发挥政府在社区管理中的主导作用：一方面，由于社区建设的各项规划、决策和法规都需要由政府制定：另一方面，由于社区建设需要大量资金，任何一个单位或团体都不可能提供如此庞大的建设资金，而政府是社区资金投入的主体，在具体的社区建设和管理中应充分重视并发挥政府的主导作用。就目前重庆市高新区征地农转非社区管理的现状来说，可以借鉴深圳罗湖模式的经验，社区涉及“物”的基础设施方面，可通过招标竞争的方式进行市场化运作，政府只在统筹社区规划、承担社区主要投资者、引导社区建设方向等方面发挥主导作用：对于社IX"人”的社会性工作方面，上海浦东模式的政府主导，多方协力共建美好社区的有益经验值得学习。这就需要高新区政府积极协调征地农转非社区内各利益主体之间的关系，充分调动各方的积极性，增强农转非居民的社区意识和主人翁精神，营造良好的社区氛围，培养农转非居民的社区归宿感和认同感。

(二)重视社区法制化、制度化等软环境建设

依法治国是我国的基本治国方略，社区法制化是解决社区管理中行政化倾向最直接、最有效的办法。受计划经济时代社区管理行政化的影响，一些社区政社不分、政事不分的现象还比较严重。实行社区法制化要求政社分离、政事分开，能有效避免政府对社区管理的直接干预而逐步走上依法管理的法制化轨道。如佛山城南模式中居委会社区服务站的建设，就是将政府在社区购买或直接提供的公共服务与社区居委会民主自治和自我服务的内容有效地分离开来，互不干预。这种社区服务站的建设更能贴近居民的多样化和现实性需求，对于丰富和完善社区居民参与各项社区活动也起到一定的推动作用。为此，加快制定一系列符合社区建设需要和高新区征地农转非社区管理条例和规章制度显得尤为必要。社区管理在有序的法制轨道上正常运行，这不仅有利于缓解各方的利益冲突和矛盾，而且对于构建和谐、文明、法制化的现代城市社区也起到积极的助推作用。

(三)积极组建社区理论研究队伍、管理者队伍和志愿者队伍

鉴于高新区征地农转非社区建设成立的特殊性，加之社区建设时间不长，实践经验不充分。因此，高新区征地农转非社区亟需加强社区理论队伍建设，运用社区管理理论来指导社区实际建设与管理。因此，高新区政府应充分调动各研究机构的专家学者，组建高水平的专业社区理论研究队伍来指导社区管理的实践。另外，社区管理遵循以人为本的理念，这对社区管理者的素质提出更高的要求。高新区政府可以吸收借鉴佛山城南模式的做法——充实街道办事处领导，居委会干部面向社会公开招聘，实行“竞争上岗”、“居务公开”，并在人员配置、经费、办公场地等方面给予切实保障来提高社区居委会干部的整体素质。从总体上看，目前高新区征地农转非社区干部队伍素质距现代社区管理要求仍有一定差距。这样。建立社区居委会干部奖惩激励机制显得尤为必要。在提高社区居委会干部待遇的同时，还应建立一种将薪酬与业绩结合起来的考核制度，以更好地调动社区工作者的积极性，社区志愿者是一支“源于民众、服务民众、自愿参加、志在奉献”的社区队伍，这一点在上海浦东模式、佛山城南模式以及沈阳东大模式中都得到了充分的体现。它是现代城市社区建设中的一支生力军，也是体现现代文明社区自治的重要方面。建设一支能长期参加社区服务的志愿者队伍，能较大程度满足社区居民的各种需求，为社区管理更好的发展增添活力。但遗憾的是，高新区农转非社区志愿服务尚处于一片空白，社区内的农转非居民尚未形成这种志愿服务社区的意识，这有待相关部门进行积极的引导和宣传。

(四)充分发挥社区中介组织的协调作用

沈阳东大模式是目前我国社区自治的典型代表，其主要运行模式就是实行社区自治、社区内资源共享，部分职能交由社区承担，然后政府在资金上予以保障。实现社区管理自治的重要手段是充分发挥中介组织在整合社区资源、发展社区事业、服务社区居民中的协调作用。为此，高新区政府应尽快出台中介方面的有关制度，在中介组织的准入制度、服务标准、税收制度、财务制度、中介组织管理者薪酬和从业资格等方面提供制度保障，以促进中介组织的健康发展，真正造福于高新区征地农转非社区居民，