自然保护区如何面对建设和管理的历史性机遇

苏 杨 王 蕾

一、主体功能区划与自然保护区建设和管理的关系

我国已经有2500多个自然保护区，占国土面积的15％左右。但是，我国的自然保护区在数景“先进”的同时质量却堪忧：保护区“批而不建、建而不管、管而无力”的现象普遍存在，没有保护好、没有服务好和没有经营好这三大问题是我国自然保护区建设和管理中的通病。科学发展观的出台使改善自然保护区管理有了理念层面的支持，而主体功能区划则在更现实的政策层面为自然保护区带来了新的发展机遇。

主体功能区划是2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)中提出的分类分区进行国土空间开发的管理手段，类似日本的国土综合开发规划，相当于国家基于国土空间利用的上位政策——所有国土开发利用都必须接受这个广域政策的指导。《纲要》主要根据资源环境承载能力、现有发展基础和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区，并明文规定“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域”，把我国现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域直接规定为禁止开发区。

这样的划分对自然保护区有何影响呢?不妨先了解一下《纲要》对禁止开发区的定义和关于禁止开发区的配套政策。对禁止开发区的定义是：“禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”。这个定义还没有什么新意，关键是配套政策——一旦确定为禁止开发区，则要采取与其他主体功能区不同的财税、产业、人口、土地、环保政策以及领导干部政绩考核体系(参见表1)，正是这些配套政策为中国自然保护区建设和管理带来了称得上是“空前利好”的历史性机遇。

如果这些对禁止开发区的各种政策得到落实，作为禁止开发区的自然保护区的建设和管理将迎来全面空前的有利政策环境，以往投资不足、执法无力、开发优先等干扰保护区管护的不良现象有可能得到杜绝，而保护区自身“批而不建、建而不管、管而无力”的现象有可能得到根本扭转。

二、从合理和可行的角度看自然保护区是否必须整体禁止开发

就中国自然保护区的实际情况而言，《纲要》对禁止开发区的划分政策却存在很大问题。四类主体功能区中，只有禁止开发区没有按考虑资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力的一套指标体系从国土空间中进行筛选，而直接指定了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化与自然遗产等五类保护区域。如果根据《纲要》中的标准划分，仅仅国家级禁止开发区面积就高达国土面积的约12.5％。这种划分方法，与国家的主体功能区划政策的主要设计者是区域经济学背景的官员和学者有关。他们对自然保护区了解甚少，在制定相关政策时有心加强保护并希望从财税、土地等方面通过有利政策有针对性地解决保护区的管理质量问题，却因为对自然保护区的望文生义和对中国保护区建设和管理的理想化，难免好心办坏事。我们从目前划分政策的合理性和可行性两个角度，来了解一下在这个过程中为什么好心办成了坏事。

(一)合理性角度：大多数自然保护区不必整体禁止开发

目前的划分策略实质上是将我国复杂且不规范的保护区域分类体系简单化，笼统地将各种类型、级别的保护区域等同为国际通用的IUCN(国际自然与自然资源保护联盟)保护区域分类体系(参见表2)中需要严格保护的区域。然而与国际划分标准不同，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的(参见表3)，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度也不同。因此，哪怕同样是国家级保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。

单以目前《纲要》中对禁止开发区的确定标准来看，这个标准不仅存在没有全部覆盖性质相同的保护区域体系等漏洞，而且存在交叉分类的问题(忽视世界文化自然遗产体系已经被现有管理体系完全覆盖了的现实，在中国的各类管理体系中又加入了一个世界文化自然遗产体系)。即便是目前已经建立管理体系的九类文化和自然遗产(自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位)也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域，相当数量的这类保护区域本来就被赋予了保护以外的多种功能。由表3可看出，《纲要》中提到的四类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上最接近禁止开发区在资源、环境方面的要求(自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传资源，以维护生态安全并达到生物多样性为人类不同世代公平地可持续利用的目的)；而其他类型保护区域，如森林公园、风景名胜区和地质公园则更注重为人类提供休憩、娱乐的空间，仅仅是其中的核心景区要求的管理强度稍高。很多森林公园，恰恰就是在考虑到要满足当代人合理需要的基础上在自然保护区外围划定的，其功能与自然保护区有显著区别，要求的保护强度相对不高。因此，将这些文化自然遗产保护区域不加区别笼统地归入禁止开发区是不尽合理的。

不仅是其他八类文化与自然遗产保护区域不能直接整体等同于禁止开发区，即便是保护要求相对最为严格的自然保护区，也由于自然保护区的管理特点和中国自然保护区的现状而无必要整体禁止开发，理由有三：

首先，由表3可知。我国的自然保护区不能等同于IUCN保护区域体系的严格保护区(即Ia和Ib两类)。我国目前的自然保护区一般都参照UNESCO人与生物圈保护区(MAB)的模式划为核心区、缓冲区和实验区等功能区(有许多规模较小的保护区只有核心区和实验区)，并进行分区管理。核心区、缓冲区往往采用较严格的管理措施。而实验区则考虑与周边社区的协调发展和资源利用需要，可以允许种植、养殖、旅游和水电、矿业等产业的适度发展以及非保护需要的基础设施建设：而且。中国的自然保护区面积虽大(约占国土面积的15，5％，国家级自然保护区的面积也近国土面积的10％)，但真正需要严格保护的区域面积却很小，甚至小于目前划定的自然保护区核心区的面积。我国已建的自然保护区要严格按《自然保护区条例》管理则严格保护的比例高达70％左右(即核心区和缓冲区的面积比例)，居世界第1位。而世界保护监测中心(WCMC)曾经对中国608个自然保护区进行过调研，根据国际标准，我国需要严格保护的自然保护区数量仅占6％左右。目前这种情况下，我国的自然保护区资源中有相当数量的可再生资源，在实验区一定强度的合理利

贫形成较大的影响，很难避免违法开发现象，而如果按照主体功能区划的有关配套政策思路——将其多数移民，其成本是惊人的，效果却可能是恼人甚至伤人的。

通过合理性和可行性分析可以看出，我国符合禁止开发区要求的自然保护区其实数量不多、面积不大。如果按目前的标准把自然保护区都作为禁止开发区，在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况，又会导致相关管理规定形同虚设的情况。对区域经济领域的官员和学者，在他们将自然保护区都定为禁止开发区，不妨想一想中国在划定自然保护区时是否考虑了禁止开发的可能：在规定自然保护区都必须禁止开发之前，不妨考虑一下自然保护区内及周边社区里数千万人的出路在哪里?

三、禁止开发区的调整实施

必须看到，区域经济领域的官员和学者只是因为不了解中国自然保护区的现状而出现了好心办不成好事的主观臆断，这也与长期以来我国在自然保护区建设和管理中的不当发展思路有关。尽管我国确定保护区规模的一般思路在《自然保护区条例》中已经明确：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要”。但由于我国保护区建设的滞后以及实行“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针，这一思路并未能落实。为了追求自然保护区发展在数量和面积上的“政绩”，很多地方将许多既无必要又因为土地权属问题而无可能严格保护的区域都划为自然保护区。尤其在西部，普遍存在的情况是自然保护区的划建是在划区范围的周边社区成型之后，又贪大求快、忽视社区利益，导致自然保护区与周边社区间的地权、林权纠纷不断，严重干扰了保护。

不过，毕竟主体功能区划是对自然保护区可能带来空前利好的政策，目前的问题只是这么好的政策的相关规定有不当和漏洞而已。那么。善于将中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢?面对实施禁止开发区划分标准的种种问题，一些地方开始“因地制宜”地进行调整，其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。例如，内蒙古赤峰市克什克腾旗在主体功能区划分中就没有照搬《纲要》，以既有保护区域为依据，而将国家级自然保护区和世界地质公园中对保护工作影响较小，且可以合理开发利用的部分区域划为限制开发区甚至重点开发区。其主体功能区划的相关文件中是这样表述的：“根据自治区对全区主体功能区规划的安排部署。结合我旗实际，反复论证。经旗人民政府常务会议和旗委常委会议审议通过后形成全旗主体功能区规划。现将规划情况说明如下：一、全旗主体功能区划分依据……自然保护区核心区和世界地质公园特级、一级保护区列为禁止开发区，将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级、一级以外保护区域调整为限制开发区域；为了促进工业、旅游业等行业发展，将主要矿区、主要风场、经西工业园区、经棚镇区、乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区和实验区、热水塘温泉园区从禁止开发区或限制开发区域调整为重点开发区域……调整部分功能区的原因(一)由于克什克腾世界地质公园部分园区面积划分过大，下一步要对园区面积进行调整。同时，在世界地质公园、自然保护区带动下，旅游业已成为带动第三产业发展的主导力量，为了把全旗的旅游业做大做强，加快旅游资源的开发，所以将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级以外的区域调整为限制开发区域，进一步完善旅游基础设施，以实现点状开发的目的：乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区、实验区和热水塘温泉园区调整为重点开发区域，可以通过合理开发旅游资源促进当地经济发展。(二)近几年，矿产业已成为克旗的龙头产业，矿业开发势头强劲，主要矿区储量丰富，手续齐全。列入保护区以前已经取得合法开采手续，所以将主要矿区调整为重点开发区域……”。

显然。在克什克腾旗禁止开发区划分中就是考虑到了现有保护区域范围设置不尽合理且必须兼顾产业发展的需要。从这个案例中不难发现，在没有理顺目前文化与自然遗产管理体系的情况下。调整禁止开发区的划分标准在实际操作中在所难免。将自然保护区整体作为禁止开发区这个想法在地方不可能行得通。

四、总结

《国家主体功能区规划》(征求意见稿)自2009年3月开始在各部委和各省区征求意见，并在此基础上进行了修改，近日将正式上报国务院。但其中仍未对禁止开发区的问题纠偏。对于这个自然保护区发展中的主要政策，利用好了显然是空前利好，利用不好则会给保护区的发展带来巨大的障碍。如前所述。自然保护区由于历史原因，类型多样且在保护强度的要求上千差万别，如果统一采用既定主体功能区划政策，要么被“统”死，要么就不成体“统”，因此，合理调整目前的政策，使实质上不应划入严格保护区的保护区域(目前挂了保护区牌子的)能根据自身情况充分“享用”这些政策，则主体功能区划就能更好地惠及自然保护区。

考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验，对于禁止开发区的划分，只能从以下两个方面找出路：

(一)调整禁止开发区的划分标准，与其他功能区的划分一样，建立一个严格的指标体系进行空间上的筛选，即便是保护区域也要按此指标体系进行评估筛选。

(二)梳理保护区域体系，使得中国的保护区域能够仿照IUCN的国际标准根据保护强度来划分，以便其中的某类保护区域(从禁止开发区的主体功能来看，目前自然保护区与其最为接近)能够直接与禁止开发区衔接。从工作成本而言，后者更具有可操作性。为此，建议从以下两方面同步开展工作：一是在禁止开发区确定标准中去掉自然保护区以外的保护区域并解决“一地多牌”问题。修改禁止开发区的确定标准，将自然保护区以外的保护区域与禁止开发区的划定标准脱钩。建议相关法规明确风景名胜区等其他文化与自然遗产保护区域的主要功能。明确其和自然保护区不应当交叉设置。对于已经“一地多牌”的保护区域应当根据区域现状和设置标准重新评估，明确归类，以避免这一问题造成的区域主体功能定位混乱：二是控制自然保护区规模并优化自然保护区结构，在此基础上再把自然保护区分区与禁止开发区标准衔接。