当前江苏城镇廉租房制度的主要矛盾及发展定位

韩　丹

摘 要：城镇廉租房制度是住房保障制度中最实惠、最公平、最能满足城市低收入家庭住房需求的一种制度，在江苏社会转型和经济转轨过程中，积极建立这一制度具有重要的现实性和必要性。当前的江苏城镇廉租房制度建设还存在诸多不尽如人意之处，主要表现为大量需求与供给不足之间的矛盾、效率优先与社会公平之间的矛盾、集中建设与分散居住之间的矛盾。未来的廉租房制度需要实现政府主导向市场配置转型、实物配租向租金补贴转型、基本对象向多元对象转型、单一融资向多元融资转型。

关键词：廉租房制度；主要矛盾；定位

中图分类号：C913.31 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）03-0069-05

2007年8月13日，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要加快城市廉租房建设，着力解决低收入家庭的住房困难，并要求在“十一五”期末，全国实现廉租房从覆盖“最低收入住房困难户”扩大到“低收入住房困难户”，同时强调地方财政要将廉租房保障资金纳入年度预算安排。由此可见，廉租房制度将会在住房保障体系中发挥关键作用，并进入中国城市的“廉租房时代”。

一、加快城镇廉租房制度建设的重要意义

廉租房制度是针对住房困难的城市低收入家庭实施的一种社会救助，是解决这些家庭住房困难的主要渠道，也是世界各国普遍采用的一项公共政策。廉租房制度作为住房保障制度中最基本、最核心的保障层次，可以从真正意义上保障社会成员的基本生存权、居住权等，起到增进社会公平、维护社会安定、促进经济社会健康持续发展的重要作用。

——实现社会稳定和社会公平的现实需要。在西方国家快速的城市化过程中，城市人口规模不断膨胀，住房价格持续上涨，导致住房价格大大超出低收入家庭的支付能力。许多家庭生活在拥挤不堪的贫民窟中，并由此滋生出疾病、犯罪、道德滑坡等一系列严重的社会问题，影响到城市经济的发展和政治的稳定。而廉租房制度即是西方国家政府在解决这些由住房所引起的社会问题过程的一种产物。实施廉租房制度对于低收入家庭，特别是贫困家庭来说，不仅有利于社会问题的减少，还可以促进人们健康人格的形成和良好心理的达成，可以促进整个社会形成一种积极向上的精神风貌，体现出人与人之间的友爱精神。在我国急剧转型的过程中，低收入者的贫困不仅仅是和其自身的努力有关，而且还与其他因素有关。而实行廉租房制度满足其基本住房需求，反映出政府对低收入群体的关怀和社会的公平。关心和帮助城市中的低收入家庭解决其住房问题不仅可以避免产生过多的社会矛盾和社会问题，而且还有利于更好地推动房地产市场向更高层次发展。

——维护基本生存和居住权利的基本手段。“居者有其屋”，实际上就是一种基本居住权的保障。对于那些连自身基本住房需要都无法满足的低收入阶层，政府有责任通过一定制度的实施最大程度地满足其基本居住需要，维护其居住权利。而廉租房制度作为住房保障制度中最核心的内容，其意义在于保障那些在激烈的市场竞争中被甩在后面的公民的基本生活和居住权利，无疑会发挥出不可替代的关键作用。其原因在于，作为政府对低收入无房户提供的具有公共产权性质的房屋，廉租房突出的特点是政府供应并提供资金补贴，供应对象是低收入家庭。由于其用地较少、成本较低和可循环使用等特点，被认为是各种住房保障制度中最经济、最公平、最能满足城市低收入家庭住房需求的一种。而且廉租房属于公屋性质，它只是用于出租而不出售，不像经济适用房那样需要不断地大规模建造，往往“一次性”建造就可以一劳永逸，并通过收取有偿使用的租金可以解决常规化的管理和维修。因此，在地价和租金上涨较快的中心城市，提供廉租房就可以使政府处于主动地位，不仅能够有效解决低收入家庭住房问题，而且能够大大减少政府的财政负担，有利于规避地价和租金上涨风险，符合市场经济的效率法则。

——和谐社会构建和科学发展的价值体现。解决低收入家庭住房困难，进一步做好城市住房工作，是履行政府职能的必然要求，是全面建设小康社会的客观需要，是促进房地产市场健康发展的重要途径，也是深入贯彻落实科学发展观、促进社会和谐的重要内容。廉租房制度作为政府帮助城市低收入家庭解决住房问题的一种政策努力，旨在通过政府政策帮扶，解决处于弱势、无法通过自身努力解决住房的社会成员，从而保证社会的安定和谐。随着社会的转型，进城农民工、失地农民、住房拆迁户也是一个不可忽视的住房弱势群体。随着城市化进程的加快，这一群体还将逐步扩大。如果对他们的住房问题不给予应有的重视，最终也将威胁到城市社会的发展与和谐。最低层群体的住房水平改善了，社会整体的住房水平也就提高了。

截至2007年9月底，江苏省累计已有28967户最低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。绝大部分省辖市市区最低收入住房困难家庭基本实现了应保尽保。南通市将廉租住房供应对象扩展到城市最低工资线以下的低收入住房困难家庭。目前针对城镇中等收入家庭的低价位、小户型普通商品住房和城镇低收入家庭的廉租住房、经济适用房供应不足。各地廉租住房保障范围较窄，仅限于低保家庭和特困职工家庭；一些地方保障面积标准较低，保障方式不尽合理，没有实现应保尽保。另一些城市的廉租房面积标准和租金补贴标准又偏高，有违“基本保障”的原则。类似这样的矛盾现象在廉租房政策实施过程中还有很多。

二、当前江苏省城镇廉租房制度建设中的主要矛盾

廉租房制度作为一项公共政策，在一些发达国家已经形成了一套非常成熟的运转机制，有效化解了困难家庭的住房问题。如美国的住房保障体系已比较健全，其17%左右的国民居住在政府或企业提供的廉租房里。我国目前还正在尝试建设和推广，再加上不同的社会文化背景，导致廉租房制度在探索初期遇到了诸多问题和矛盾。

——多元需求与供给不足之间的矛盾。当居民住房水平未达到基本标准而且收入水平难以通过市场满足住房基本需求时，就需要国家提供住房保障。而廉租房需求的家庭主要包括住房特困家庭和住房困难家庭两类。最低收入家庭指城镇中享受“低保”，且人均居住面积在当地平均水平60％以下，通常为残疾、无人赡养的老人等丧失劳动能力的群体。住房困难家庭是指家庭主要劳动力月收入只能在当地最低工资标准线上20％－30％以内，且人均居住面积在当地平均水平60％以下。目前江苏对这些低收入家庭的住房供应体系还不是很健全，城镇商品住房平均套型建筑面积在110平方米左右，90平方米以下套型所占比重仅为38.6%，与国家规定70%的要求有较大差距。廉租房全省平均实物配租比例仅10％左右，还有待进一步提高。一部分既不能享受廉租住房又买不起经济适用住房的低收入家庭、进城务工人员的居住问题有待进一步解决。截至2006年底，江苏省经各市、县（市）统计在册、符合廉租房保障对象的2.9万户中，享受到实物配租的只有2600户，仅占9.2%。关键就是缺乏稳定的廉租房资金来源渠道，民间资本以及多渠道的融资手段基本还没有参与廉租房建设。过去由于没有稳定的财政资金预算渠道，住房保障资金供给来源的不稳定和数量少决定了制度所覆盖的面不可能太宽。随着经济的发展，地方财政的增加，国家应出台相应政策，保证地方政府廉租房财政预算安排资金到位。另一个造成供给不足的重要原因是，目前可提供的廉租房房源或多或少存在一些问题。目前城市中的公房多数通过房改售给了个人，能腾退的和正由最低收入家庭承租的为数不多。政府和单位兴建适当标准的住房受到资金的制约。而社会捐赠廉租住房也难有大的作为。即使目前应用最广泛的廉租对象租住社会住房的模式，也存在很多问题。

——效率优先与社会公平之间的矛盾。廉租房建设困难更为主要的原因，还是保障制度的缺失。其直接后果是各地方政府各自为政，在经济发展与提供保障之间游离不定。在很多城市，地方政府仅仅关注市场发展对当地经济增长的贡献，却不重视廉租房制度本身的建设。从数量上看，2002年～2005年江苏省经济适用房竣工面积超过1000万平方米，仅占商品住宅竣工面积总计的8.8%。保障性住房供应量相对较低，使低收入家庭的住房需求得不到应有的满足。像邳州市、新沂市、泰兴市由于在2007年初还未建立廉租房制度而受到建设部通报。有的地方廉租房仍停留在方案上，尚未付诸实施；有的地方政府因无稳定的资金来源，将廉租房实施办法束之高阁，无法执行。现实的情况是，越是经济发达的地方其需要提供的保障需求就越多，越是经济落后的地方其需要提供的保障需求就越少。因为经济比较发达的地区较早地启动了住房商品化、货币化消费市场，其房地产价格较高，这样越是高收入群体就有较强的市场购买力，进而推动住房价格进一步上涨。而低收入群体则越来越无法以自身的能力满足其对住房的消费。事实上，不少城市房价上涨的一个很重要因素就是地方政府为了自身的政绩，通过和土地开发单位“共谋”获取高额土地出让金以增加地方财政，达到发展经济的效果。据统计，在土地出让金中，用于补贴拆迁的占20%，用于周围配套设施建设的占40%，其余的40%即可供政府自由支配，有的比例甚至高达60%以上。这种典型的“以地生财”、效率优先的发展模式造成越是经济发达的城市，需要解决的住房困难家庭就越多。这种由于无法兼顾公平与效率而导致的失衡发展模式致使城市住房消费结构层次之间出现断裂，严重影响到城市社会的良性循环和和谐发展。面对这种矛盾，政府必须正确处理政府和市场二者之间的职能定位问题。运用再分配手段确保全社会住房产品分配的公平，尤其是保障中低收入阶层和其他特殊阶层的住房权利。住房发展要从过去过分追求经济增长和平均住房面积增加，转向更加注重社会公平和解决民生问题。

——集中建设与分散居住之间的矛盾。在现行体制下，土地出让沦为地方政府的“第二财政”。越是城市中心区域的土地，其出让价格就越高。地方政府既要承担住房保障的责任，又不情愿牺牲黄金区域所取得的收益。两全之策就是把廉租房建在地价较低的次中心地带。由于低收入家庭的集中居住又可能会导致“贫民窟”现象的出现。由于其远离城市中心区，必然会因配套设施不全、交通不便而提高生活成本，低收入者的生活会更加困难。但也有的研究指出，集中建设廉租房小区，只要规划合理、物业管理配套、政府给予相应扶持，上述问题是完全可以最大限度地避免的。笔者认为，集中居住对后代的成长会造成不好的影响；分散居住又会加大政府管理的成本。化解矛盾的关键是要在节约低收入家庭生活成本的基础上解决他们的住房问题。廉租房兴建应与中心城区人口分流、城市土地整理结合起来，城市廉租房可考虑在公交等基础设施系统完善的城乡结合部兴建，以降低土地成本、分流人口，形成多中心的城市格局。廉租房小规模整治和兴建应与城市人流的疏散结合起来，即应把城市的一些廉租房建设拿到旧城之外或城乡结合部兴建，以形成多中心的城市格局。

三、江苏省未来城镇廉租房制度建设中的发展定位

现阶段，政府应在继续提升百姓居住质量的同时，建立健全以廉租房建设为核心的住房保障体系。在实现城镇最低生活保障家庭“应保尽保”的基础上，逐步把廉租房保障对象扩大到低收入住房困难家庭。并根据时机成熟条件，逐步实现政府主导向市场配置的转型、实物配租向租金补贴的转型、基本对象向多元对象的转型、单一融资向多元融资的转型。

——政府主导向市场配置的转型。任何一个社会，都会存在住房支付能力的问题。对于低收入家庭特别是贫困家庭来讲更是如此。对于这部分家庭，没有政府的帮助，是不可能解决好居住问题或改善居住条件的。在人口众多、经济发展不平衡的国家和地区，没有政府的管理调控，没有政府的开发设计，彻底解决住房问题几乎是很不现实的事情。江苏是我国经济比较发达的省份，是有可能率先进入小康社会的地区之一，因此理应义不容辞地承担起实施住房保障的重任。政府在住房保障中干预的范围和方式要适合本地区的实际情况和住房保障目标，并根据情况的变化适时进行调整。市场机制可以解决的问题，由市场去调节，政府不可过多干预，重点是对市场进行监控，保证市场的健康发展。并担当起组织者和发挥宏观调控作用，动员全社会力量共同参与打造住房体系中的和谐要素。而仅仅由政府投资兴建廉租房不可能在较短时期内对城市低收入家庭实现“应保尽保”的保障性目标。因此，在廉租房建设投资过程中，未来政策创新的一个重要方向就是采取由社会投资者出资兴建，政府进行长期反租、财政贴租满足住房困难家庭的需求。对于政府来讲，无需本金就可以成规模地建设廉租房，政策性投入的资金可以起到“四两拨千斤”的作用。对投资者来说，不仅可以获得稳定且高于银行利息的租金收益，而且还可以有土地升值的收益预期。实践证明，市场机制可以较好地适应复杂的住房需求结构，满足多样化的居民住房需求，并在满足居民住房需求过程中得到发展。

——实物配租向租金补贴的转型。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的相关规定，各地可以根据其具体情况，选择廉租房的“实物配租”、“租金配租”或“租金减免”中的其中一种或几种形式，来确定廉租房的具体配租方式。即廉租房保障主要包括货币补贴和实物配租等方式。实物配租即政府直接提供住房，其优点是，充分发挥了政府动员资源的优势，能够在较短时间内增加住房总量，缓解住房短缺，提高低收入居民的住房福利。在住房供应矛盾尖锐、低等级住房严重短缺的情况下，可以有效解决低收入家庭的住房问题。其缺陷也是显而易见的，如造成政府财政压力过大、集中居住容易形成“贫民窟”问题等。世界各国政府在直接提供公共住房的过程中，几乎都曾受困于沉重的财政负担，最后不得不改变住房补贴方式。而且政府直接提供住房的方式在相当程度上抑制了私人开发商的作用，不利于发挥私人开发商投资的积极性，使市场出现停滞，降低了整个住房市场运行效率，不利于提升社会其它各阶层的住房消费水平。采取租金补贴的方式，第一，可以减轻政府的后继负担，又可以减轻困难群体租房的经济压力，还可以为租房消费提供前提；第二，不需要一次性投资，在一定资源条件下，可以为更多的家庭提供帮助；第三，有灵活的退出机制，形成受益对象变动的弹性机制，提高保障享有的公平性。当然，采取租金补贴也会产生诸多问题，如需要国家财力的大力支持，不利于提高国家金融体系的运行效率；减税政策容易扭曲市场信号，降低微观经济效率等。但总体来看，租金补贴的形式是一种市场行为，政策实施后，低等级市场的住房供应增加，租金水平下降，可弥补低收入阶层住房短缺。这种间接地在更大范围内增加住房供给的方法已成为大多数国家干预住房市场的普遍做法，其成效是相对明显的。今后，应根据发展状态，将廉租房制度逐步过渡为向低收入家庭提供租金补贴为主、其他配租方式为补充的保障方式，以市场的资源配置作用为主导，来实现“住有所居”的目标。南京已经拟定实行货币补贴为主、实物配租为辅的保障方式，逐步提高实物配租比例。2008-2010年3年内，通过实物配租将筹集3000套、15万平方米的廉租房，其中新建2400套、12万平方米；回购低收入住房困难家庭所退原房（含不足部分市场收购等）600套、3万平方米。廉租租赁补贴将共发放约4亿元惠及6万余户。

——基本对象向多元对象的转型。当前城镇的廉租对象一般都是民政部门所确定的“低保”、优抚家庭中的住房困难者。根据这种做法，廉租房的分配对象主要是具有城镇户口的低保户、优抚对象，且是住房困难户。这种狭义范围内的规定，在廉租房体系的培育初期会对社会的稳定起到重要的作用。但伴随社会的加速转型，进城务工人员、失地农民、城市拆迁户以及既买不起房、又非低保的“夹心层”等也是一个不可忽视的住房困难群体。随着城市化进程的加快，这个群体还将不断地扩大。如果不对他们的住房问题给以充分的重视，将会严重影响城市的发展和经济的繁荣。因此，有必要对廉租对象的界定标准问题进行长期的规划和打算，以解决未来可能会产生的问题。目前，江苏省政府已经要求将长期在城市就业与生活的农民工的居住问题纳入城市住宅建设发展规划。开展建设“民工公寓”试点，为进城务工农民提供廉租房。江苏省进城务工人员超过了800万，苏州、无锡、常州及其所辖县市进城务工人员接近甚至超过了当地常住人口。为解决进城务工人员的住房问题，江苏各地多方筹集资金建设了一批务工人员公寓。南京市建成了红园流动人口公寓、上保村新市民公寓、雨润外来人口公寓。南通市建成了首批外来务工人员公寓——金桥公寓。苏州工业园区建设了60万平方米的打工楼。政府廉租房的提供，为进城务工人员在城市置业提供了出路，这些住宅可以随着经济的发展保值增值。同时也可以减少流动人口在城市和农村同时占有土地对耕地的压力，改变目前农民生产资料和生活资料在城乡间分离的低效率配置方式。根据流动人口的特点，当他们中的一部分在城镇居住的时间相当长时，比如五年，政府应适时将他们纳入住房保障对象的范畴。同时政府在廉租房制度建设中，要建立起一套严格的申请、审批和退出制度，建立健全住房保障对象档案，对廉租房保障对象实施动态管理，保障政府等机构投资的资源切实落实到住房困难家庭，对申请资格、审批条件加强监控，并定期复查和动态管理，以制度、法规保证廉租房分配的公平性。

——单一融资向多元融资的转型。无论是廉租房的租金补贴还是实物配租，都需要巨大的资金来源。特别是对住房困难家庭来讲，其住房支付能力有限，在解决住房问题时更需要金融支持。住房金融是提高住房消费能力的助推器，市场经济国家在解决居民住房问题时，始终离不开金融的支持。建立一个有效的住房金融体系，能够有效地减少政府对居民发放的住房补贴的数量，减轻政府财政负担。目前，江苏省廉租房建设资金主要是以地方筹集为主，包括市、县政府的财政预算资金，住房公积金增值中的部分收益，以及土地出让净收益的10%等等。此外还安排了省级廉租房保障补助资金，专项用于补助、鼓励地方加大廉租房投入，重点补助苏北等财政困难地区。但是在廉租房的修购实践中，大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益，政府财政资金也不一定能得以有效落实。而且土地出让净收益在过去，即便要求提取5％，有的地方也落实不好。特别是苏北一些地区，土地出让金本来就不高，有的甚至是亏本出让。当前的住房消费与廉租住户的承受能力必须借助一定的多元融资手段才能实现。纯粹依靠政府注入资金推动房改，并使房地产业成为国民经济新的增长点是十分值得怀疑的。整个住房制度的改革，关键是在于建立一个崭新的、社会化的住房融资体系。其中，廉租房资金在地方政府中要有经常性的财政支出预算，确保其在国民收入中占有一定比例，从而使经费能稳步增加，并在基础上积极吸收外资和民间资本进入融资渠道，逐步扩大非财政资金的筹资渠道，从而构建一个稳定的、规范的、多元化的住房保障资金供给方案。□

责任编辑：黄 杰