都是权力惹的“祸”？

孟　盛

权力是一种复杂微妙的政治能力与政治关系，在支配与服从、控制与制约的基层权力配置中，那些有职权弱的角色，往往空有一番呐喊——

权力虚化，管事与管权的割裂

在官场，有权没权取决于两个要素：是否掌握着“帽子”和银子。

有“帽子”，即手中捏着别人的官位，这是掣肘下面的手段；有银子，即手中掌握充裕的资金，才能财大气粗。

“管帽子有权力，管银子有底气”，话丑理端。在县级政权，能同时拥有两要素的，只有县委书记和县长，只不过后者的权力较前者式弱。至于县委常委，只要进入了核心决策层，就拥有对人对事的话语权，哪怕只有一票，但有时就会在关键时刻发挥100%的威力。

深谙官场规则者认为，在基层党政领导中，最为尴尬的角色是未进县委常委的副县长，正是因为缺少两要素。

县级政府副职领导中，有常务副县长、常委兼副县长及副县长3类，按照常见的“1正6副”的政府领导配备原则，撇开不占职数的挂职类型，党委“减副”后，3类副县长的比例通常为“1+1+4”模式，即有2名副县长党政交叉任职，4名副县长未进入县委常委。

未进县委常委，意味着副县长不能参与全县最高决策机构，即便列席，也只能在相关议题涉及到他所分管领域的时候。对于全县重要工作部署，他只有建言权；人事任免，他无投票权；重要决策，他甚至连参与研究的机会都没有。然而，县政府是执行机构，副县长作为行政长官，县委决策的大部分事项都要由他们来落实。

管事与管权的分离，导致副县长权力虚化，产生执行决策过程中的不顺畅，由此出现了一些副县长“工作难推进，说话不管用，办事靠关系，出事‘堵枪口”等尴尬现象。

西部某县级市副市长周波（化名）透露：“现实中，许多副县长是在靠‘称兄道弟抓工作。下面分管的局长，关系好的支持工作，脾气大的根本不通气，直接绕过你这一级，你管不了他‘帽子，又能奈他何？”

某县党校的王校长告诉记者，他亲眼目睹一个涉农部门的女局长在大会上，当着10多个局级正职顶撞分管农业的副县长，后来上升到人格侮辱，副县长却隐忍不发。“她仗着有‘老大撑腰，如此跋扈，让副县长以后还怎么开展工作？！”王校长口中的“老大”，是指县委书记。

“除了分管的部门，乡镇社区也不是省油的灯。”副县长李胜利向记者透露，一次他召集几个镇开会，一些镇党委书记推脱，让镇长代会，资历老点的干脆不来，“招呼都不打一个”。

“我影响不了他晋升，更不能给予其资金或项目上的扶持。”他抱怨，“在年终对乡镇进行测评的时候，我还不便把话说深了，否则造成嫌隙，以后更不配合。”

基层现实中，对上，副县长要面对多种权力关系——与县委书记、县长、专职副书记的关系，与县委常委们的关系，与人大、政协的关系等等。对下，副县长与部门、乡镇、社区等的关系不容忽视。每到换届时，组织要力保的是县长人选的顺利当选，对副县长能否当选往往顾不过来，选掉一个也只好自认倒霉。比如曾任副县长的张某，因工作中过于逗硬，得罪了下面一些乡镇干部，换届时被选掉了，虽然组织上认为他不错，却无能为力，最后去了县政协任副主席。

所以，在权力被虚化的情况下，协调好这些微妙关系是副县长一种政治资本，也是最为便捷有效的工作手段。

然则，熟人关系也并非金科玉律。“县上就那么小的地儿，说熟人，人人都是熟人，人人都有关系，一旦权力、利益发生分歧或冲突，熟人甚至比陌生人更让人为难。”副县长田宏感慨，“谁都不敢得罪，在这个岗位上摔打，学会了收敛、隐忍。”

基层权力与利益格局考验着副县长驾御各种关系的本领，处理好了，推动工作畅通无阻、长风破浪，稍有不慎，将陷于极大的被动。

“如果只能靠个人感情的维系来干工作，靠个人能力或强势性格这些主观因素来履职尽责，工作能够干好吗？”某市市委常委、市纪委书记向光宜对此提出质疑。事实上，一些副县长不敢大胆地行使职权，就是因为没有制度化的东西，担心一旦出现偏差被下面诟病。

中央政策研究室党建研究局副局长唐方裕指出，政治权力分配的基础是责权对等，副县长的尴尬在于责权的割裂。

“更重要的是，处于这样一种尴尬境地，会严重影响工作积极性的发挥。”副县长李胜利表示，长此以往，难免产生消极心态。

然而，即便副县长不在状态，“空空里混日子”也不太容易。他告诉记者，副县长分管的一摊工作，年初就定了目标任务，市目标督察办年底对各项指标一一考核，“压力很大，难度很高，焦虑很重！”

另有一些采访者则认为，政府副职尴尬的现象仅仅局限于基层。“上面千条线，下面一根针”，基层的工作很具体，事情杂、头绪多、任务重、人手少、难度大，基层不讲究那么多规矩，有事抓起谁都可以做，才会出现官员之间角色定位模糊、分工不明、职责混淆等问题。他们认为，特别是在经济条件不发达地区，这种尴尬会更加明显。

权力交错，职责重叠的烦恼

王岭是西部某县一名党外副县长，分管招商引资、计划投资和文化教育。他每日疲于奔命，风风火火——3项分管工作，3个直接汇报对象：招商引资由县纪委书记联系、计划投资由常务副县长分管、文化教育由县委宣传部长联系。

一个副县长对3个常委，开展工作的时间成本陡然增加；多人在平行岗位上分管一项工作，也容易产生配合上的矛盾。

减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责制，目的是充分发挥集体领导的作用。“但党政进一步交叉任职后，除了进入党委常委的副县长之外，其余副职分管的工作都有党内常委联系，分工重叠的现象十分普遍。”王岭认为，“每个人都有不同的想法和个性，处理问题有不同的思维和角度，常委与副县长之间，难免会有意见不统一的时候。”

王岭说得较为隐讳，该县专职副书记岳朝（化名）告诉记者，同一样工作，常委叫“联系”，副县长叫“分管”，提法不同却都是“管”。按规定，党委宏观，统揽全局；政府中观，执行决策，尽管理论设计上定位明晰，但在基层实际工作中，由于概念模糊及一些人为因素，常有两方互不服气互相顶牛甚至矛盾升级的情况。

“有的常委角色错位，要么越俎代庖把政府的事做完了，要么是和政府副职争权争名争谁说了算，扯皮的事不断。”岳朝透露，有些强势的常委，“一竿子插到底”，绕过副县长直接对其分管的局长发号施令，“局长是服从副县长，还是管得住自己帽子的常委？显而易见，更看重后者”。

这样一来，“分管”副县长必然与“联系”的常委产生分歧，无谓的内耗加大了行政成本，降低了工作效率，甚至导致工作因扯皮被搁置。

采访中一些局长也认为，常委越位与政府副职独断会形成权力结构的“两张皮”，容易造成工作难推进或决策失误的不良后果，政出多门，也让下面不知该听谁的。“最终就看谁更强势，谁更有资历能力，或谁在一把手面前说得起话。通常情况下，副县长更弱势一些。”一局长坦言。

“执政和行政的关系就像舵手和机械师，问题的关键取决于常委的态度，常委不应对政府具体的行政行为干预过多，让副县长正常履职受到干扰。”岳朝说，“更要批判那种为了获取不正当私利的权力之争。”

他透露，县上搞个“亮化工程”，分管副县长和常委争得不可开交。“挂彩灯时不找我，拆迁时就找来了。”常委抱怨副县长平时不汇报，遇到麻烦才想起让他出面协调。

还有一种情况，有的常委长期从事党务工作，对经济工作不熟悉，实施分工负责制后走上了独立负责的第一线，难以迅速进入角色。“从传统体制下的配角意识到主角意识，常委分工负责制对常委的能力素质有了更高的要求。”岳朝认为，“外行干预内行，必然引起争执。”

许多采访对象认为，应该有一套细化的管理运行规则，“不能光靠觉悟和经验干事”。

联系王岭的县委常委、县纪委书记李平（化名）向记者谈到自己的经验：“我只管大的方面，如涉及到重大项目的资金问题，与副县长共同研究。一般不过问日常政务。”

尽管如此，二者权力的界限依然模糊，在现实操作中很难把握。正如采访中众多副县长或常委的感受，有时只能依靠维系彼此关系来推动工作。

副县长的尴尬，进一步佐证了目前基层权力的一种运行轨迹——由权力各方通过理解沟通、协调关系及彼此软实力的制衡，渐渐摸索出一套行之有效的，被各方默认的权力运行规则。

权力矛盾，夹缝中的局促空间

常言道，婆婆多了没饭吃。

在基层政权的权力谱系中，副县长的权力容量和硬度是最低的，处在多方权力矛盾相互作用力下的犄角。因此，当权力主体出现矛盾时，副县长在夹缝中处事的尴尬，是最令他们头疼的事。

古林向记者回忆起当年因修一条县道引发的不愉快的经历。按照相关规定，新修县道，路面由县交通局负责，边沟等由乡镇负责。由于所涉乡镇是联系古林的常委的老家，常委要求古林安排交通局长把边沟等一并修了。古林不敢表态，又不好拒绝，只能让乡镇直接打报告请示县长。县长没同意，常委对古林的做法很是不满，直接找到县长多次协调此事，最终发生了争执。

一个是直管的领导，一个是联系工作的常委，古林夹在其中，左右为难。

由于每个人的观点和立场、看待问题的方法、领导风格和艺术、资历和年龄的差异，难免有分歧。有的领导之间因为权力和利益分配等原因长期各唱各的调、各吹各的号，南辕北辙甚至水火不容，令下面无所适从。

某农业县县委书记杨增江（化名）透露，如果县委书记和县长有分歧，下面的人日子都难过，但最恼火的是副县长，因为他是最终安排落实具体事项的角色。“唯一的办法就是拖……”

“副县长这个位置更容易在权力矛盾中受到冲击和‘误伤。”古林认为，用如履薄冰来形容这种处境一点不为过。无论是县委书记和县长、县长和副书记，还是县长和常委，这几对权力矛盾如果产生隔阂和分歧，副县长就如同“风箱里的老鼠——两头受气”。如果自身缺乏原则和经验，缺乏较高的领导艺术，还容易被卷入权力争斗的漩涡中，沦为牺牲品。

既要坚决服从直接领导，又要维护县委班子和政府班子团结，还要完成自己的工作任务，副县长要在这些微妙的关系中游刃有余进退自如，非常考验其政治素养、处事艺术与从政能力。