专家视角：警惕掉入“副职陷阱”

毛昭辉

副职现象是具有中国特色的政治制度与文化制度的一个缩影，是中国权力运行体系中不可或缺的符号。如果我们刻意探究副职的特征，从其职权与职责的视角加以界定，也许能说明一些问题。

副职的角色解释

与一言九鼎的正职相比，副职不是权力体系中具有统治力，行使决策权的权力主体，而是在权力体系中仅起执行、调和和缓冲作用的权力主体。这一不争的事实，必然影响到副职的公共伦理精神和自觉创新能力。

从理论上说，副职的职权应当源自法律的授予，但实际情况却大相径庭，副职的权力来源于正职的赋予，他的施政行为更多的是秉承正职的意志。

与此同时，纵览中国的法律制度，我们很难找到对副职权力与义务的明确规定。可见，正因为权力来源的人治色彩和正职意志的不确定性，从而导致了副职施政行为诸多尴尬。副职如果没有明确的职权边界和清晰的伦理要求，直接关系到职责的履行和廉政勤政的价值实现，最终影响到公共管理目标的实现。

众所周知，在传统的省、市、县主干系统中，副职的数量在权力的职位体系中人数占到80％以上。因此，副职资源效益最大化直接关系到政府的效能。副职的权力行使方式具有辅助性。当正职决策行为存在不当，或者正职的品能不为副职所认可，客观体制层面的服从性与主观伦理层面的反抗性之间产生对立，出现执行梗阻，势必影响到政策制定与政策执行的效能。

从责任追究的视角，副职在政务生涯中最大的悲哀之一是担当责任承担者的角色。这就是我们经常从媒体上看到的：传播成功之道时，往往是正职出面，踌躇满志，侃侃而谈；澄清事实与承担责任时，往往是推出副职，谨小慎微，吞吞吐吐。从法律或道义上说，身为正职，是任何责任追究的第一责任人和领导责任人。这种显失公平的责任追究制度，造成责任追究的错位，在挫伤副职施政动力的同时，也埋下了今后“副转正”责任意识错位的隐患。

为何政府副职定位难？

党政治理结构的多元化与执政方式的一元化，导致党政两个权力体系职能重叠、界限不清，从而是影响到副职的角色定位的核心因素。

一方面，从党政结构来看，党委领导、人大立法、政府行政、政协议政，形成了多元化的党政治理结构；另一方面，从执政方式来看，作为执政党的中国共产党是代表着最广大社会各阶层利益的一党执政。

由此可见，基于党政治理结构多元化与执政方式一元化之间的功能协调的客观要求，出现了在党委负责同志和政府负责同志，党委工作部门和政府工作部门，在职责、权限的划分上的多头制衡、多头协调和多头参与，势必导致大量的副职定位困难。

执政党的政治行为与政府的施政行为交织，进一步模糊了副职施政的职责范围。执政党的意识形态必须通过党的政治动员、组织领导和舆论宣传等工作，转化为政府的施政行为。基于党政合一的政治体制，执政党的政治行为与政府的施政行为交织在一起，进而导致政府的管理边界模糊与不断扩张。可以说，党政合一的组织制度的内生性动力是政府职能扩张的根源之一。在这一治理环境下，副职现象的出现也就不足为怪了。故此，加强党政领导成员交叉任职制度的法制化建设，是有效化解执政党政治行为与政府施政行为交叉混乱的政策选择。

当前，党政交叉任职中出现了一些新情况新问题，值得我们重视。如科学设置职位问题，如专职副书记的“常务工作”不好界定，如常委、政法委书记兼任副区长存在定位上的障碍。还有地方人大与政府关系问题，根据党的领导原则，作为常委的政府组成人员依法享有对人大工作进行领导的权力；而政府组成人员依法要接受人大的监督，如何处理好接受监督与加强领导的关系，值得研究。

不要掉入“副职陷阱”

由于激励机制的单一，丰富的副职资源是权力中枢实施激励的公共产品。一方面，丰富的副职资源为仕途跋涉的人们提供了一个歇息的地方；另一方面，它是一种有效的期权激励制度。无数的副职都想转正，“无数个萝卜一个坑”，人人奋勇，个个争先，客观提升了政府的效能，化解贪欲对人性的诱惑。

“副职陷阱”，是社会转型时期的经济改革的衍生品，中国自身经济改革具有强烈的政府推动性，伴随着政府职能的扩张的要求，副职资源有可能出现供给不足，但这种短缺是短暂的，随着副职资源供给的充分到饱和，最终发展到副职资源供给过度，势必产生非理性的政府职能扩张，循环往复，这种被广泛接受的制度安排，副职本身也就成了它的囚徒。如果他们违反其准则，就会冒毁坏自己的合法性的风险。可见，副职扩张，从一个侧面反映了政府职能的非理性扩张的现实。

解决副职问题，就现阶段而言，一蹴而就是不现实的。笔者认为，应遵循两个基本的改革路径：第一，渐进型的政治体制改革进一步深化，是解决副职问题的关键路径；第二，提高政府效能是衡量副职问题解决程度的价值标准。