浅析我国非营利组织发展中存在的问题与对策

古韶华

摘 要:改革开放以来,我国的非营利组织得到较大程度的发展,活跃在我国社会经济生活的各个领域,对社会经济生活产生的重要的影响。本文通过对非营利组织的界定、产生与发展的原因等方面进行了分析,提出了目前我国非营利组织中存在的问题及其解决对策。

关键词:非营利组织 原因 问题 对策

中图分类号:D632文献标识码:A

一、非营利组织概述

非营利组织(Non—profit Organization,简称NPO)也称为非政府组织、第三部门、慈善组织、公益组织、志愿组织等,是指不以赢利为目的,以为社会公益服务为宗旨,提供公共产品的独立部门或社会团体。其特征由正规性、非营利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性组成。本文中的非营利组织是指组织的设立和经营不以营利为目的,且净盈利不得分配,由志愿人员组成,实行自我管理的、独立的、公共的或民间性质的组织团体。

二、非营利组织产生与发展的原因

非营利组织的产生不是偶然的,它的兴起有着深刻的经济、政治和社会背景。其原因主要体现在以下几个方面:

(一)市场经济的发展。

市场经济的存在和发展是非营利组织产生与发展的根本原因。主要体现在:

1、市场经济为非营利组织的产生及发展提供经济制度基础。

市场经济的本质是通过市场机制进行资源配置,以市场反映的价格信息调节生产,它鼓励优胜劣汰的竞争,这些都要求社会经济的主体在市场活动中摆脱政府家长制式的干预,保证更多不受政治权力控制的自由活动空间,这就为公民社会和非营利组织的发育和发展创造了条件。

2、市场经济为非营利组织提供了良好的公民意识基础。

市场经济对进入市场进行交易的主体来说是平等的,任何人或企业既不享有任何行政宗法特权,也不依权力、地位形成某种等级。每个市场主体在市场活动中都可以自由自主判断、平等交易,并对自己的竞争行为及结果负责。自主参与平等经济活动,强化了公民社会的自主性,为非营利组织提供良好的公民意识基础。再者,市场经济的发展提高了公民的生活水平和收入水平,使公民有时间和精力来从事一些感应趣的事,这也为各种非营利组织的产生和发展创造了经济基础和经济条件。

3、市场失灵诱发了非营利组织的产生与发展。

由于公共物品的消费上的非竞争性和使用上的非排他性,使得市场提供公共物品无效,为避免效率损失,需要一些非市场组织,政府就是其中一种。但由于人们对公共物品的需求差别很大,不可能保证每个人的需求都得到满足,在政府失效的情况下,克服市场失效的另一种组织便是非营利组织。通过非营利组织的活动,需求不同的人得到了不同的公共物品或服务,因此可以说,市场失效为非营利组织的产生和发展提供了以一定的空间,非营利组织也对市场失效起到了拾遗补缺的作用。

(二)政府体制改革。

西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定是不同的。在自由资本主义时期,政府管理职能非常有限,仅当“守夜人”的角色。20世纪30年代,对市场过度自由放任导致了西方国家大规模的经济危机,以凯恩斯主义为代表的国家干预市场理论和福利国家的政策当时成为发达国家市场经济发展的主导模式。这一时期,政府职能越来越大,被成为无所不包的“全能政府”。20世纪70年代政府干预经济模式日益影响了市场经济的发展,经济出现“滞涨”现象。70年代,西方国家又开始了大规模的政府再造运动,进行政府职能转变。这次政府改革的核心将企业管理的理念和方法运用到政府部门,将市场作为资源配置的手段,精简机构,增加公共产品供给的灵活性,将公共产品的供给由政府向社会转移。政府再造运动推动了西方国家由“全能政府”向“有限政府”的过渡,也为非营利组织的产生和发展提供了制度上和空间上的支持。

(三)公民社会的兴起。

公民社会的兴起是非营利组织产生和发展的催化剂。自国家出现后,政府凭借手中的政治权力及其公共权威对社会公共事业进行强制性的管理活动,以维护社会的正常秩序。然而随着市场经济体制的建立和运行机制的逐步完善,政府不可能也没必要管理纷繁复杂的诸多事物,这样一来,政府与社会就形成了一对矛盾,为解决政府与社会之间的复杂矛盾,平衡社会利益冲突,协调各方行为,需要在政府与社会之间建立一种“中介”机制,以便政府对社会进行有效管理,实现其行政活动的目的,非营利组织由此产生。

(四)历史渊源。

非营利组织产生的历史渊源主要是指历史上致力于自由结社、慈善事业和社会优先的传统。还有市场失效、政府失效等理论的完善也为非营利组织的产生及发展提供了理论上的支撑,国际上兴起的一些非营利组织还受到全球经济一体化等因素的影响。

三、我国非营利组织发展中存在的问题

(一)有关非营利组织的法律法规尚未健全。

虽然非营利组织发展的法律环境不断改善,但与国外相比,中国有关非营利组织的法律法规还很不完善,国家立法工作落后于非营利组织的发展。首先,我国至今还没有一部完整的关于非营利组织的法律,立法层次低。在宪法、民法通则下没有一部专门调整公民结社自由的法律规范,实际操作中主要依据行政法规、部门规章和规范文件,与宪法要求实施的公民结社自由权利不相称,没有形成相配套、相协调的法律体系。其次,在立法内容上出现倒置,即不是现有社会团体权利、义务方面的实体性规范和实现权利、义务方面的程序性规范,而是把登记成立的规范放在了母法的前面。也正因为如此,我国非营利组织运行的某些领域存有法律法规真空的状态。

(二)管理体制不顺畅。

随着市场经济的深化、与国际社会的接轨以及中国民间社会自身的发展,这种对非营利组织的登记注册和业务管理实行登记管理机关和业务主管单位双重审核、双重负责、双重监管的体制(即双重管理体制)也愈渐显示出其局限性。由于业务主管单位一方面需要对所属非营利组织的活动负责,另一方面却因相关法规政策中缺少明确规定而不能从中受益,从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”,对非营利组织提出的申请大多采取推脱的态度。由于业务主管单位审查统一是成立社会团体不可缺少的第一步,所以如果不能正确地找到业务主管单位,将无法合法地成立非营利组织。因此,许多草根性的非营利组织由于找不到业务主管单位,无法到民政部门登记注册,于是采取多种变通的方式,如以企业名义在工商部门注册,或者挂靠在党政系统的某个单位之下开展活动,甚至干脆选择“法外”生存。随着我国社会的发展和进步,社会公民自我组织出现成为一种不可抵挡的趋势,非营利组织的数量将会越来越大,成分会越来越复杂,形式会越来越多样化,在现行双重管理体制的约束下,越来越多的非营利组织被排除在政府的管理体制之外,游离于社会之中,将形成非营利组织监管中的一个不断膨胀的死角。

(三)非营利组织缺乏独立性。

改革开放20多年来,我国社会自治力量不断增强,公民社会也在不断发育和成长,但是,由于历史传统的影响,政府依然是主导社会发展的主要力量,加上社会主义市场经济体制还没有完全建立起来,社会自治赖以生存发展的公民社会缺乏有效的经济基础,社会的自我治理能力还很低。相当数量的非营利组织的独立意识和自我治理能力与西方国家相比还存在着很大差距,过分依赖政府,带有明显的“行政化”倾向。我国非营利组织主要以两种方式产生,一是在政府改革中,从政府系统中分离出来,或者自上而下,有政府有关主管部门牵头筹建的,这类非营利组织的生存和发展对政府主管部门有着不可脱离的依赖性。另一类非营利组织是在经济发展中应社会需要而自然产生的,这类非营利组织由于经费缺乏,有的甚至具有了相应的行政级别,完全成为政府的附属机构,缺乏应有的独立性和发展活力。

(四)非营利组织的资源缺乏。

非营利组织的资源不足是一个相当普遍和非常严峻的问题。主要体现在两个方面:一是经费不足。我国非营利组织的收入来源中,主要依靠政府资助,企业和公众捐赠的比例很小。由于政府改革后行政开支的压缩,使一些非营利组织处在严重资金不足的状态下,无法开展正常的活动,其中有不少组织甚至处于名存实亡的“休眠状态”,也有一些组织为了维持生存和发展,通过各种渠道开展与其自身业务范围不符或与自身性质相违背的经营活动或违法活动,造成了很多不良影响。二是缺乏高素质的专业人才。非营利组织的运作需要有一支专业化的队伍来进行,但在中国,非营利组织的专业人员很少。

(五)非营利组织的监督机制不完善,公信力不足。

公信力是非营利组织汲取社会资源的重要影响因素。非营利组织公信力主要依靠两个方面:一是来自组织外部的监督制约,二是来自组织内部的自我监督,即非营利组织的他律和自律。但是,目前我国非营利组织发展还处于初始阶段的条件下,对于非营利组织的监督机制还很不完善。一方面,政府对非营利组织的监督能力有限,登记部门的民政部门在面对数量庞大的非营利组织是往往力不从心,而业务主管部门又有自己的主业,一般也没有过多的经历或不愿管理非营利组织的日常活动,而且业务主管部门与民间组织有着千丝万缕的关系,很难起到监督的作用。另一方面,社会对民间的监督又处于缺位状况。在这种背景下,对非营利组织的监督主要是通过非营利组织的自律来实现,这种单一的监督方式难免会造成非营利组织的官僚作风、腐败以及滥用公共资源现象的出现,降低了非营利组织的公信度,进而影响了非营利组织获取资源的能力。

四、促进中国非营利组织发展的对策

(一)完善非营利组织立法,提高对非营利组织管理的法制化水平。

应尽快考虑制定有关非营利组织的统一规范的基本法,全面规范非营利组织的性质、法律地位、管理体制、运行机制等,将各类非营利组织及其相关事业纳入法制化的轨道。这个基本法应涵盖除政府、企业以外的所有的民间非营利组织。此外,在制定非营利组织基本法的基础上,根据不同类型非营利组织的不同特点,分别修改和进一步完善一些专门的法律法规,与此同时,还应改变“粗线条”的立法思路,通过制定详细的实施办法,使有关的法律法规具体化、可操作化。

(二)简化非营利组织的登记管理程序。

随着改革的深化和社会转型的推进,社会控制将不再是简单的门槛限制就能够凑效的,有效的管理应更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律。因此,建议对现行的非营利组织登记管理的法规政策进行适当的调整,通过逐步简化登记管理程序来放宽对非营利组织的限制,给非营利组织留出了更为广阔的生存、发展空间。

(三)完善非营利组织的社会监督机制。

从国际经验看,虽然各国有不同的监督管理制度,但社会监督始终是一个不可替代的机制。社会监督是非营利组织监督机制中至关重要的部分,充分发挥社会力量的监督做用,反映了非营利组织监督机制的发展趋势。对非营利组织的社会监督主要有:捐款者与公众的监督、媒体的监督、独立的第三方评估的监督等。

(四)调整税收制度,拓宽非营利组织的筹资渠道。

国家通过减免税政策对非营利组织进行扶持,是一项十分有力的措施,也是健全非营利组织法律体系的重要内容。进一步完善非营利组织税收制度可以从以下三个方面着手:(1)提高国家税收立法的层次。(2)明确非营利组织的税收法律地位。(3)突出对捐赠者的税收优惠,鼓励支持捐赠行为。

(五)非营利组织的自身发展与完善。

在非营利组织的发展中,政府的积极姿态是重要的,但非营利组织也要做出积极的回应,主要从:(1)改革人事制度,吸引高素质人才。(2)建立严格、透明的、完善的财务报告制度。(3)健全自律机制等方面来促进自身的发展与完善。

(作者单位:郑州大学公共管理学院)

参考文献:

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