以科学发展观为指导创新地方政府执政行为

闫立如

摘 要:地方政府的执政行为随着法制化进程的不断完善而有了很大提高,但同时也存在大量的地方执政行为中的机会主义倾向。要进一步加强和完善地方政府执政行为,必须以科学发展观为指导,推动经济发展和社会的全面进步的和谐新局面。

关键词:科学发展观 地方政府 执政行为

中图分类号:D625文献标识码:A

当前,地方政府在执政行为的实践中,积累了丰富的成功经验,但同时也出现了地方执政行为尤其是经济行为中的存在的机会主义倾向。在学习和实践科学发展观,建设和谐社会的大背景下,探讨以科学发展观为指导创新地方政府执政行为,也就显得尤为迫切。

一、落实科学发展观对地方政府执政行为的重要意义

(一)科学发展观对发展过程中的机会主义具有预防和匡正作用。

科学发展观是指导发展的世界观和方法论,是推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想。科学发展观以历史唯物主义为哲学基础,是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想关于发展思想的继承和发展,是在正确把握世界发展趋势、认真总结我国发展经验、深入分析我国发展阶段性特征的基础上提出的,是对经济社会发展一般规律认识的深化。科学发展观作为马克思主义中国化的最新成果,对于有效地预防和匡正经济发展过程中出现的机会主义行为具有重要的作用。

从本质上讲,制度安排的约束和意识形态的约束都。从制度的产生、存在和发挥的功能来看,制度对人类行为的约束终究还是一种“他律”,制度安排是一种外在的规则约束,它是针对人的理性行为而不得不做出的安排。而意识形态的约束则是一种内在化的“自律”。在人类社会发展中,“他律”和“自律”并非孤立地去发挥各自的作用,而是相互促进、相互作用的,二者共同形成了人类行为的约束机制,促进着人类社会不断发展。因此,科学发展观作为一种“内在化”的自律手段,它的作用是一般的、显性的制度安排所无法比拟的。特别是在我国经济转型期,各种制度安排处于一个复杂多变的转变和再界定过程之中,由于制度本身的不完全性、创制和实施的高成本以及制度供给与制度需求之间的时滞,意识形态的“自律”作用则显得尤为突出,科学发展观正是在这种历史背景下应运而生的。当然,对制度与意识形态在我国经济体制改革过程中所起的不同作用应有一个正确的把握,过分强调“他律”会造成制度对人的束缚,窒息人的创造性和自主性。同样,一味地拔高“自律”则容易形成一种不切实际的理想。

以全面、协调、可持续发展为基本内容的科学发展观是针对发展过程中出现的“重虚轻实”、“重短轻长”、“重显轻隐”、“重硬轻软”、“重投入轻收益”、“重局部轻全局”等机会主义倾向而提出的关于发展的科学世界观和方法论。科学发展观作为意识形态的一种存在形式,内化于各级地方干部的认识、信仰和价值观之中,能够有效地克服外部性和“搭便车”现象,大大节省制度安排所需的成本,能够有效约束广大地方政府官员的机会主义行为。

科学发展观的核心是以人为本,与我们党提出的始终代表中国最广大人民的根本利益完全一致,与我们党全心全意为人民服务的宗旨和立党为公、执政为民的本质要求完全一致。坚持以人为本,就是坚持人民在建设中国特色社会主义事业中的主体地位,强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,坚持在全国人民根本利益一致的基础上,关心每个人的利益要求,关注人的价值、权益和自由,最终实现人的全面发展。因此,确立“以人为本”的发展理念,对于克服“以物为本”的机会主义目标具有重大的意义。尤其是在经济转型期相对“软化”的产权制度环境中,全面、协调和可持续的发展观念对于统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放等方面具有更加重要的意义。

(二)发挥科学发展观,预防和匡正功能的关键是树立正确的政绩观。

科学发展观引导着正确的政绩观,正确的政绩观实践着科学发展观。牢固树立和落实科学发展观,有效预防和匡正机会主义行为,关键在于将之落实到树立正确的政绩观上。

在经济发展的过程中,机会主义行为发生的根源在于部分领导干部背离了马克思历史唯物主义的世界观和方法论,政绩观产生了畸形。因此,只有引导广大领导干部树立正确的政绩观才能更加直接和有力地预防和匡正在发展经济过程中的机会主义行为和倾向。

在当前条件下,科学发展观是评价和衡量政绩的基本尺度。政绩观正确与否,要看它追求政绩的动机是什么?是否体现了以人为本,是否以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点,是否做到了权为民所用、情为民所系、利为民所谋;政绩观正确与否,要看它是否体现了全面发展,经济、政治、文化和社会全面推进,而不是将GDP增长视为追求政绩的唯一指标,导致有增长无发展,这样的政绩只能是片面的、错误的;政绩观正确与否,要看它是否体现了协调发展,经济、社会、自然等方面是否布局合理、动态平衡,是否做到了五个统筹;政绩观正确与否,要看它是否体现了可持续发展,政绩的取得是否以浪费能源资源、污染环境为代价。

要树立和落实正确的政绩观,关键就是解决好“政绩为谁创”的问题,做到执政为民创佳绩;解决好“创什么样政绩”的问题,做到科学发展求真绩。始终坚持以人为本,用全面、协调、可持续的发展来创造政绩;解决好“靠什么创政绩”的问题,做到转变作风务实绩;解决好“如何考核政绩”的问题,做到科学考评量政绩。考核班子和干部,既重视“硬件”,更重视“软件”;既看“显绩”,又看“潜绩”。①

总之,如果要最大限度地预防和匡正机会主义行为,就必须全面落实科学发展观和树立正确的政绩观,并将其内化为广大领导干部的基本价值观,从而进一步坚定马克思主义的理想信念,推进社会主义现代化建设。

二、当前地方政府执政行为存在的主要问题

(一)在发展思路问题上,地方政府片面强调经济发展,没有全面领悟和贯彻科学发展观的精神实质,难以实现经济社会协调发展。

科学发展观是针对当前我国经济、社会发展中存在的突出问题和矛盾提出来的。改革开放以来,我国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就,但不可否认,也存在一系列突出的矛盾和问题,发展不够全面,也不够协调,持续发展能力较弱,如城乡差距拉大、就业压力增加、区域差距扩大、资源短缺和生态环境遭到破坏、社会的发展明显滞后于经济的发展等等。科学发展观是指导我国现代化建设的崭新的思维理念,它的基本内涵是:一是全面发展;二是协调和可持续发展。所谓全面发展,就是要着眼于经济、社会、政治、文化、生态等各个方面的发展;所谓协调,就是各方面发展要相互衔接、相互促进、良性互动;所谓可持续,就是既要考虑当前发展的需要,满足当代人的基本需求,又要考虑未来发展的需要,为子孙后代着想。统筹经济社会发展的实质,是在经济发展的基础上实现社会全面进步,增进全体人民的福利。随着温饱问题的解决和改革的深入,经济发展中的社会问题日益凸显出来。社会发展领域存在的问题,许多同经济转轨过程中政府职能不到位有直接关系,需要转变政府职能。

一些地方政府对“发展是第一要务”的理解片面化、简单化。各地在实践中大都还是把经济增长,特别是GDP (国内生产总值) 增长作为发展的核心,客观上对社会发展和人的全面发展重视不够。事实证明过去单纯地追求GDP 的增长不是真正的发展。一些地方政府官员和媒体,对以经济建设为中心作片面地强调,把发展是硬道理作不适当地引申,过分强调政府介入微观经济生活,过于注重抓项目、谈生意,而淡化政府的社会管理和公共服务职能,无视政府创造良好环境的重要性和紧迫性,这不但是政府职能的“错位”,而且也有悖于全面协调的科学发展观和以人为本的管理理念。各级地方政府对此并没有像对待GDP 问题那样予以足够的关注和重视。一些地方政府只重视抓个体私营经济发展的先进典型,只问农民整体脱贫和人均收入增长情况,把解决“三农问题”简化为“抓票票”,并以此作为考核地方官员的主要根据;至于农民吃饱肚子后在想什么,有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎样搞来的,还有哪些问题等得不到解决,也就很少过问,更别说以此考核地方官员了。②社会经济发展的战略目标,不是单纯追求经济增长,更不是单纯追求GDP 的增长。经济增长并不等同于社会发展。相反,解决社会问题是经济持续发展的必要条件。

(二)在管理的方式上,地方政府的行为依然在很大程度受制于传统管制型行政的制约,主要依靠自上而下的行政压力体制,采用行政干预和经济处罚的手段,治标不治本。

传统的管制型行政,是建立在政府作为唯一的公共事务管理主体,拥有绝对的行政权威的基础上的,它突出了政府与社会公众之间关系的不对等性,忽视了社会公众对公共事务管理的参与以及社会公众的需要对政府管理行为的导向性作用,忽视了社会公众对政府管理的主体及其行为的制约和监督,忽视了政府管理过程中公共责任机制的建设。近些年来,在推行依法行政的过程中,地方政府的法治意识有了较大的增强,其行为的主观随意性受到了一定的约束,但由于地方政府的行为动力机制和责任约束机制主要还建立在传统的自上而下的行政压力机制之上,在履行社会管理职能的过程中,依然习惯于运用行政强制和经济处罚手段管理社会公共事务。许多地方政府特别是基层政府,在履行社会管理职能的过程中,依然秉持一种管制习气。用“指挥式”、“控制式”的管理方法与现阶段要求已很不适应,充其量只能解决一些应急性的问题,而无法从源头上解决社会管理中的一些突出问题。

(三)社会管理体制机制滞后,明显不适应经济体制转轨和社会转型的新形势。

我国的社会体制改革滞后于经济体制改革。社会管理和公共服务的体制机制难以适应社会结构快速变化的新形势。在社会管理体制上,职责不清、政事不分的问题依然相当突出。从纵向关系来看,目前中央与地方政府,以及各级地方政府之间在社会管理职责上还没有形成一个明确的分工体系,也没有形成一个事权与财权相对称的制度安排。在职能、职责的配置上,目前的基本态势是牵涉精力多、责任大而政绩效应不明显的社会管理职责,越来越多地下放给了地方政府,而相应的公共资源的支出则没有进行必要的调整,地方政府在社会管理中往往陷入捉襟见肘的境地。同时,等级制的行政体制还会造成社会管理的责任追究逐级向下推的现象。这种体制客观上造成地方政府往往只是基于迫不得已的心态来履行社会管理的职责,而缺乏像推动地方经济发展那样的内在激励机制。就横向来看,目前突出的问题是,政事不分,改革思路混乱,一些本应作为营利性市场主体存在的经营性机构堂而皇之地存在于事业单位之中,而某些承担社会公益职能的事业单位,按企业化方向转制或依企业化管理要求被推向市场后,则被迫放弃了公益目标,使社会事业和国家目标受到损害。

三、完善地方政府执政行为的对策

(一)坚持以人为本,树立科学执法观念。

“以人为本,促进人的全面发展”,是科学发展观的本质和核心。地方政府行政执法的发展必须坚持一切为了人民,一切依靠人民,坚持"执法公正、一心为民"的要求,始终把人民利益放在第一位,树立以人为本的执法理念。执法为民是新时期执法理念的灵魂,是落实以人为本执法理念的具体体现,在地方政府行政执法过程中,执法理念对于我们的执法活动,既是一种内在的精神动力,又是引导、评价和调节我们行为方式的价值标准。随着社会主义市场经济的发展和依法治国基本方略的全面落实,我们的执法理念也要不断地更新和发展,要逐步克服“重打击轻保护”,“重实体轻程序”,地方本位、部门本位等错误的执法观念。地方政府行政执法要充分体现人民意志,必须认真听取人民群众的意见和呼声,热忱地对待人民群众的诉求,本着对人民群众的根本利益和对法律高度负责的精神,自觉地接受人民群众的监督,为人民群众实现对地方政府行政执法工作的监督创造条件,把人民群众的监督意见作为改进工作的动力和公正执法的要件。③

(二)加大制度建设,构建科学的执法体系体系。

我国行政执法体制不科学、不合理导致我国行政执法存在许多问题,因此必须落实科学发展观,从改革行政执法体制入手,建立与社会主义市场经济相适应的科学统一的行政执法体制。我国行政执法体制问题的核心在于行政执法的机构设置和权力配置,当前必须明确行政执法主体资格,清理和整顿行政执法机构。健全行政执法体制首要的事情就是要有合理科学的机构设置,只有这样才能保证行政执法任务的完成。

(三)调整执法模式,营造文明执法新局面。

科学发展观的第一要义是发展,这就要求我们要以发展的眼光看问题。要彻底改变过去那种重审批,轻监管的执法模式。过多过滥的行政审批,严重束缚了我国经济的发展,助长不正之风。行政执法主体应当理顺行政执法权限,行政执法要坚持职权法定原则,各级各类行政机关要在自己的职权范围内行使职权,避免越权执法,多头执法。为此,应根据有关法律法规的规定,对现有行政执法主体的职权进行更为详细、具体的划分,明确其职责。行政执法则要保证稳定性和连续性,不要盲目追求轰动效应,采取和谐文明的执法手段。

(四)坚持全面协调可持续发展,加强地方执法监督。

把科学发展观落实到行政执法监督工作中,就要在监督模式上有所创新,不断研究和探索能够实施有效监督的措施和办法。探索以往注重集体监督向强化个体监督转变的方式方法,研究对重大、敏感、涉及群众切身利益等问题的事前预防与事后监督相结合的有效途径,从而最大限度地增强监督实效;在落实行政执法责任制、规范行政处罚自由裁量权、行政执法案卷评查、重大行政处罚备案行政等方面,结合工作实际,有所创新和突破。

总之, 我国地方政府行政执法在改革开放30 年来对“以经济建设为中心”的战略目标起到了强大的推动作用,但是同时也给我们提出了更高的要求。依法行政、建设法治政府的新实践、新发展, 迫切要求我们不断推进理论创新, 总结新经验, 提出新观点, 形成科学理论并用以指导新的实践。科学发展观的提出既符合我国国情, 又符合现代化规律, 也必将贯彻于地方政府行政执法中并推动“以人为本”的社会发展。只有坚持以科学发展观为统领,在科学发展观视野下,进行地方政府行政执法,才能减少行政管理活动中的阻力, 降低公共政策的执行成本,形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系,推动经济发展和社会的全面进步的和谐新局面。

(作者:山西省大同市阳高县委党校讲师)

注释:

①余正琨,罗超.论以科学发展观为指导完善地方政府行政执法.经济与法.2009,8.

②钟君.科学发展观对地方政府执政行为的实践指导意义.江西社会科学.2007,10.

③权琨.依法行政与地方政府行政执法问题研究.科技资讯.2007,3.