我国应急物资储备优化问题初探

刘利民　王敏杰

摘要：2008年5月汶川地震的发生再次暴露出了我国在应急物资储备中存在的物资储备代储点少、容量小、管理粗放等问题。目前全国兴起了新一轮物资储备库建设，文章指出在新的物资储备库建设中，必须避免盲目兴建，将应急物资储备库的建设作为应急物流响应中的重要组成部分，借鉴现代物流发展成果以及供应链管理的成功经验对应急物资储备库进行设计和规划，物资储备库的运营中，也必须进行科学的组织和管理，实现应急储备科学化，使应急物资流通更加便捷和高效。

关键词：应急物资；物资储备：供应链

中图分类号：F252文献标识码：A文章编号：1002-3100(2009)02-0039-03

中国是个自然灾害危害严重的国家，历史上有着优良的粮食储备传统和比较完善的粮食储备制度。1998年张北地震后，全国建立了应急物资储备制度，在多次严重自然灾害救灾中发挥重大作用。然而2008年上半年发生的造成近7万人遇难，28万人受伤的汶川地震再次暴露出了中国救灾储备以及应急响应能力还存在若干问题。

1当前我国应急物资储备发展现状

1.1全国应急物资储备网络已初步形成

自从1998年民政部、财政部建立了应急物资储备制度以来，全国应急物资储备网络已初步形成。我国实行中央与地方分级负责的救灾工作管理体制，救灾储备物资应以地方各级政府储备为主。目前全国已设立10个中央应急物资储备库；在31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团建立了省级应急物资储备库；251个地市建立了地级储备库，占所有地市的75.3％；1 079个县建立了县级储备库，占所有县市的37.7％。近年来，中央财政共投入9.75亿元。采购救灾帐篷47万顶，其中单帐篷32万顶、棉帐篷15万顶。随着2007年12月9日红十字会总会备灾应急物资库在北京顺义区的奠基，标志着我国红十字会的应急物资储备网络已初步形成。该应急物资储备网络还包括中国红十字会总会在地方的6个区域性备灾救灾中心，15个自然灾害频发的省级红十字会和70多个地县级红十字会也建立了备灾救灾中心或物资库，不少尚未建有物资库的省份也在加紧立项筹备。

1.2救灾应急响应组织性强

国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。每逢大灾，包括国家发改委、财政部、水利部、农业部、交通部、卫生部、教育部、中国人民银行在内的众多职能部门都会协同作战，积极开展救援工作。初步显示了中国救灾快速反应“部队”的作战能力。

为保证各部门能在救灾行动中协调一致，一套“全国灾情信息管理系统”已被正式投入使用。该系统对县级以上地区的灾害进行实时监控，在24小时内提交灾害评估报告，提出救援计划并详录地方政府采取的措施。应急物资仓库接到中央紧急救援调令后3小时内由铁路发出物资。

1.3应急物资储备管理制度比较完善

如在安全押运方面，为了使帐篷及时、安全地从仓库运送到灾区，仓库安排专人押运。2003年新疆、甘肃几次地震运输帐篷紧急调运时，火车走到哪里，每隔2小时需要向民政部报告所在位置和情况，再由民政部向总理办公室报告。形成了帐篷回收制度，绝大部分帐篷都能回收，回收清洗完后，码放整齐，清点数目后入库。

2当前我国应急物资储备发展中存在的问题

2.1物资储备代储点少、容量小

在汶川地震发生时，民政系统，包括中央直属库和省库，共有18万顶左右的救灾帐篷。现有的10个中央储备库，只有天津和郑州库规模较大，仓储面积10000多m²。武汉和西安库为租借的，其余的库均较小。标准应急物资仓储面积应当在20000m²左右，比较适宜。由于仓库建设基本由地方自筹，受到资金量的限制，使仓库的大小及标准都不高，仓库的建设及配套设施均不完善，难以完成救灾储备物资的管理和调拨任务。

2.2物资储备代储点分布不均衡

目前的10个主要代储点，大部分分布在中国的东部和中部，整个西部，只有西安和成都两个代储点。2003年2月23日，新疆伽师地震，民政部不得不紧急从遥远的武汉储备点调运救灾帐篷入疆，6 000顶帐篷经过5 000公里铁路跋涉后，2月28日才抵达灾区，此刻离灾情发生已经过去了5天。这是中国救灾界的一个难题：按照民政部的要求，在灾害发生24个小时之后，灾民就应该得到救助，解决基本生活问题。由于水、食物易于在当地采购，一般可以达到这一目标，而帐篷平均运到灾民手中的时间是4天。

2.3物资储备种类少

最初中央级储备库的物资只有帐篷，后来根据现实需要，2008年4月，民政部救灾救济司发出通知：“为进一步加强应急物资储备工作，提高应对重大自然灾害的物资保障能力，我司决定编制《自然灾害应急救助物资生产商名录》将具有良好资信的应急救灾生活物资供应商编入名录，为各级民政等救灾部门应急物资采购提供依据和参考。”但是编制目录只是列出一个生产厂家的名单，方便地方部门应急时联系，并不是将其实际列入中央储备物资名单，在汶川地震期间，由于没有任何储备，民政部甚至发出了全国紧急采购简易厕所的指令。同时单一类型的帐篷难以适应我国地域广泛以及气候条件多样的要求。

2.4物资储备自动化水平低

关于帐篷搬运，有一种说法是“第一个小时，一人一顶；第二个小时，两人一顶，第三个小时，三个人都抬不起一顶。”据了解，一顶普通救灾帐篷的重量在37公斤左右。中央级救灾储备库中。只有天津储备中心配备了叉车，可以利用机械搬运帐篷，其费用也来自地方政府的补助。

2.5管理资金严重不足

应急物资储备管理费用为实际储备物资金额的3％，是最低的比例。目前，中央粮食储备和防汛物资储备的管理费用，都是实际储备物资金额的5％。在西安，由于民政部分配过来的储备帐篷大概在11 000顶，陕西省民政厅租用的库房面积大概在7 000到8000平方米，多的时候大概在1万平米，根据每年的租用情况，民政厅和陕西省商业储运公司每年结算一次租金。中央财政每年拨付的储备资金多的时候可能50万，少的时候不到40万，而仅这个仓库的租金，每年就在100万以上。

2.6管理环节繁复

破坏性地震的发生到灾区接到应急物资时间太长。发生灾害后，申请使用储备物资需由受灾地区的省级民政部门向民政部提出申请，民政部审核同意后向代储单位发出调拨通知，申请单位负责储备物资的接收发放以及回收运回代储单位的工作，调运所发生的省际间运费由申请单位承担。同时中央调令下达中有许多不必要的环节：如报批制度等。

3运用现代商业物流发展成果优化我国当前应急物资储备

汶川地震后，各省、市汲取汶川地震中应急物资储备短少的教训，目前都在积极筹建物资储备库或物资储备

中心，但是新的物资储备库的建设必须避免盲目兴建，将应急物资储备库的建设作为应急物流响应中的重要组成部分，运用先进的物流管理经验对应急物资储备库进行设计和规划，物资储备库的运营中，也必须进行科学的组织和管理。

3.1储备网络开放化

首先。以省级储备物资作为骨干外，各市(县、市、区)也应结合本区域和灾种、气候、生活习惯等特点，分级储备适合本县需要的应急物资，以对省级应急物资储备进行补充，较大可能地满足灾民的需要。省级储备库应建立适合本省特点的紧急救援物资储备机制，储备物资的规模、数量、品种依据各省的特点而定；储备的物资来源，主要是集中采购，也可以从社会捐赠品预留，始终保持一定的储量，但核心问题是需要明确资金来源，确保随调随补不能空档。其次，建立物资的社会动员机制、对不易存储的一般生活物品，可采取与生产厂家(含大型物流超市)签订协议。三是可以参照日本、德国等外国的做法，政府、社会机构(如协会、企业联盟等)和企业共同承担国家储备。除政府建立储备外，对部分品种采取立法强制或通过向企业提供低息甚至贴息贷款等方式，促使和鼓励企业进行储备。

3.2仓储设施现代化

搞好仓库建设，增加库容。未来应急物资储备库建设需要走由平面库到高层库再到立体库发展的道路，由水平存储物资发展为立体存储。当前，应急物资储备库普遍建设的是平面库房，存在库容空间小、器材存放方式原始、作业手段和管理方式落后、效率低等缺点。自动化立体库房采用先进的堆垛、出入库输送和货架等设备，运用现代库存控制技术，建立信息管理系统，通过计算机的控制实现整个作业活动的自动化，既充分利用库容空间，又适应作业机械化、自动化需要，提高工作效率。

3.3物资保管科学化

首先，争取财政部门的支持，加入资金投入，采取政府招标采购的办法，充实储备物资，丰富物资种类。将急需的应急物资储备到位，进一步发挥其救灾功能。其次，提高快速接收和处置社会捐赠物资的能力。在一定行政区域，以应急物资储备库为中心，以救灾捐赠物资接收站为基点，形成快速的救灾捐赠物资接收网络。搭建捐赠物资价格评估办法等经常性社会捐赠物资接收的平台，提高物资的接收、分类、清洗、消毒、包装等能力。对不易直接发放给灾民的捐赠物资，要与价格评估机构结合，通过拍卖、置换等方式，转换成灾区需要的应急物资。第三、根据当地实际需要增加物资储备的种类，尤其是要保障活动板房、救灾帐篷、棉被、衣裤和应急发电机、彩条布、照明设备等物资的储备。

3.4管理制度精细化

必须改革以往应急物资管理粗放的状态，在管理中借鉴现代商业物流发展的先进成果，对应急物资储备管理制度进行改革。首先，可以对各类应急物资的储备进行科学的分类，实现分类管理。例如，日本的应急物资管理，已经充分利用了现代商业的物流发展成果，根据应急物资性质分送不同的仓库，对社会捐赠灾区的必需物资，经过交叉台(Cross dockiIlg)分类后直送灾民点，对社会捐赠的非必需物资或超过灾区需要的物资，则送到储存仓库，留待日后使用。其次，对于入库的应急物资必须事先定期盘点，根据灾情预测及时对物资的存量进行调整。第三，建立应急物资储备数据库，实现仓储标准化，以及应急物资库存、调运的微机管理。第四，对于应急物资的来源和流向要进行记录，回收的应急物资除了要进行正常的清洗消毒外，还要联系厂商或技术人员对物资进行修复，发挥应急物资的最大效用。

3.5物资管理信息化

由于储备物资检测计量手段对技术要求较高，投入经费巨大，储备部门落实储备计划，实施储备管理时，往往只注重物资的日常收发及质量管理，缺乏储备物资的随时监控，致使储备物资的数量、质量及适用性无法及时得到反映，制约了库存物资的信息采集和部门之间的信息共享。解决物资储备管理在信息流方面的问题。要积极开发研制信息系统，形成一个储备数据网上传递、储备现状动态反映、储备信息网上查询、保障能力准确评估，上下联动的储备物资管理信息系统。

3.6物资供应协同化

在各级应急物资储备系统中，应用现代的供应链管理技术降低应急物资的储备成本，发挥最大的救灾效益也是一个亟待解决的问题。尽管应急物资供应链条与一般商业供应链有很大不同，如物资储备库的管理不以经济效益而是社会效益为最大目标，不以节约成本而以最快反映为评价标准，但是这并不影响应急物资储备库采用一些先进的商业供应链的一些先进成果。

3.7物资流通高效化

在突发事件尤其是大型突发事件发生后，应急管理部门要在物资储备库之外设立捐赠物资的处理网点，以及应急物资配送网点，网点的设计要充分考虑物流的便捷性，提高物资流通的效率。以美国为例，美国根据物资流通量的大小，将这种网点分为三类，并在立法中明确了各种临时物资储备站点和接收站点需要的基本设施。以法律形式对物资储备站点的设施加以规定，一方面可以使得建立临时物资储备有据可循，另一方面保证了物资储备库的物流资源充分，加快紧急物资的流转。