排污权交易制度的国际比较与借鉴

王晓冬

[摘要]目前环境问题已成为制约我国经济发展的瓶颈。环境的治理主要有政府和市场两种手段。由政府征收排污费是一种非市场化的配额交易制度；而借助市场机制实施排污权交易制度，激励企业超量减排形成排污权剩余，再通过出售剩余排污权获得经济回报，这是市场对企业环保行为的补偿。当前，如何遵循经济规律，将环境问题引入市场交易，建立排污权交易制度，在政府指导下利用市场机制进行排污权交易，依靠政府和市场的双重力量解决环境污染，是我国亟待解决的问题。美国等发达国家在这些方面取得了很多成功经验，值得我国借鉴。

[关键词]排污权交易；总量控制；政府职能；市场机制

[中图分类号]F062.02[文献标识码]A[文章编号]1004—9339(2009)02—0052—05

一、排污权交易制度的主要思想及意义

排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局(EPA)为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。

所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利(这种权利通常以排污许可证的形式表现)，以此对污染物的排放进行控制。它是政府用法律制度将环境使用这一经济权利与市场交易机制相结合，使政府这只有形之手和市场这只无形之手紧密结合来控制环境污染的一种较为有效的手段。这一制度的实施，是在污染物排放总量控制前提下，为激励污染物排放量的削减，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特殊性，在环保主管部门的监督管理下，通过交易实现低成本治理污染。该制度的确立使污染物排放在某一范围内具有合法权利，容许这种权利像商品那样自由交易。在污染源治理存在成本差异的情况下，治理成本较低的企业可以采取措施以减少污染物的排放，剩余的排污权可以出售给那些污染治理成本较高的企业。市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，这就会迫使污染者为追求盈利而降低治理成本，进而设法减少污染。

污染的治理主要有政府行政手段和市场经济手段。由政府征收排污费的制度安排是一种非市场化的配额交易。交易的一方是具有强制力的政府，另一方是企业。在这种制度下，政府始终处于主动地位，制定排放标准并强制征收排污费，但它却不是排污和治污的主体，企业虽是排污和治污的主体，却处于被动地位。由于只有管制没有激励，只要不超过政府规定的污染排放标准，就不会主动地进一步治污和减排。而排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排却不同，它对企业的经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场对企业环保行为的补偿。买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。排污权交易制度的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。这样。治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业行政交易变成市场的经济交易。可以说排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。

排污权交易的前提条件是排放总量控制。环境容量是指在人类生存和自然状态不受危害的前提下，某一环境所能容纳的某种污染物的最大负荷量。我们允许一定量的排污，是因为现实中的任何生产和消费活动不可能实现污染的零排放。但这种允许必须加以量化，而且需要有一定富余的环境容量。如果该区域的环境容量已呈饱和状态，就不会有排污权剩余，更不会有排污权交易。

二、国外排污权交易制度的实施及成效

1美国的排污权交易制度及其实施。美国最初有关限制污染排放量的法律主要集中在技术方面，要求企业用最佳实用技术来控制污染物的排放。这种技术性的规定很少考虑限制排放的成本，而且是根据每一种污染物的特点专门制定，结果是执行成本过高，从而使法律难以贯彻。经过实践探索，美国又制定了在总量控制下对个别排污企业灵活调整、变通的政策。这一政策最初只限于同一企业内不同排污口之间的调整，只要总量不增加，某一排污口多排一点或少排一点是容许的。后来，随着总量控制的范围不断扩大，又制定了允许在同一区域内不同工厂之间调整的政策。经过政府多年的努力。成效一直不尽如人意。到20世纪70年代末，美国环保局局长威廉·K·赖利指出“到了考虑运用市场激励来防止污染的时候了”。在此基础上产生了排污权交易的构想，并作为一种正式制度加以实施。美国1977年通过并于1990年修改的《清洁空气法》中鼓励公司参与市场买卖污染权。为了贯彻这一法律建立了排污权交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面实施排污权交易，取得了成功。

美国根据《清洁空气法》的要求规定：排污权交易的对象是交易者所排放的问题污染物。由于企业依法进行排放的污染物多种多样，所以合法的污染物排放权也多种多样，所以，规定适用于排污权交易的污染物质的范围十分必要。最初，美国规定纳入排污权交易的只是二氧化硫。这是由当时美国消减污染物排放费用决定的。当时美国削减1吨二氧化硫排放的费用是600美元，而削减1吨氮氧化物需要的费用则是2000～3000美元，远远高于前者的费用。为有效实施排污权交易制度，仅将二氧化硫作为排污权交易的对象，对氮氧化物排出量的控制采取由各州依法自行灵活处理的办法。之后又规定了一定时期内二氧化硫消减的总量控制指标：2000年开始全美国发电厂的二氧化硫容许排出总量每年为890万吨，与1980年相比应削减1000万吨。这样二氧化硫的排放每年在递减。同时又对削减对象二氧化硫排出的设施和“容许排出量”做了具体规定。所谓容许排出量就是政府规定的享有排污权的设施，一年间所排出的二氧化硫的总量。政府依法规定各有关企业的容许排出量，对超出容许排出量的企业，强制其支付罚金，并于次年填补其超额排出的数量，以有效控制全国的排放总量，达到降低环境负荷的目标。对由于技术、设施落后不得已超过容许排出量的，可以与其他容许排出量保有者进行交易，并规定了具体交易时间。

美国就是通过这种容许排出量系统的设置和不断完善，使各企业在最大范围内有效控制二氧化硫的排出量。为了将二氧化硫的排出量控制在规定的范围内，各企业要么采取措施控制排污量，要么改进技术、更换设施削减排污量，要么购买容许排出量的权利。由于容许排出量的取得是昂贵的，而不得已购买

容许排出量就是对其造成的负的外部性的代价。在美国这样市场经济发达的国家，市场是按生产过程由私人支配的原则来运行的，而私人对市场力量做出反应时只考虑利润的最大化。企业为了追求利润会设法改进技术和设施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以实施排污权交易制度有利于企业自觉减排。

2德国的排污权交易制度及其实施。德国作为发达的工业化国家，能源开发和环保一直走在世界前列。目前环保已成为其经济、社会可持续发展的重要内容；保护气候、减少温室气体排放的具体指标也列入了可持续发展的总指标体系中；环保方面的法律制度也非常完善。

为有效进行环保，2002年初德国法律规定实施碳排放权交易制度。当时德国环保局组建专门管理机构，对企业机器设备进行全面调查，研究建立与排放权交易相关的法律事宜。目前已形成了较全面的法律体系和管理制度，这些法规包括排污权取得、交易许可、收费标准等。同时还建立了管理排放权交易事务的专门机构，负责发放排放许可证、核实企业报送的排放申请报告、以账户形式对每个企业进行登记、与欧盟和联合国进行合作等事宜。这些奠定了排放权交易在德国的法律地位。

根据《京都议定书》和相关法规要求，在参与企业的选择上，德国对国内所有二氧化碳排放的机器设备进行调查，对于排放量达到一定数量以上的设备，企业要在与联邦环保局达成自愿协议的基础上，经审核方可取得一定的污染排放权并可进行交易。在2002—2003年期间，德国共调查了3909家企业，其中1849家企业经审查参与了2005—2007年排放权交易。同时严格规范排放权交易的申报程序，在申报过程中。生产企业要按其归属逐级申报。联邦政府环保部门是唯一受理并分配排放权的部门。权利的高度集中有利于排污权的管理。

3全球排污权交易市场的不断发展完善。国际碳排污权交易市场有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、德国的欧洲能源交易所、法国的未来电力交易所，此外日本、加拿大、俄罗斯、澳大利亚也有自己的排污权交易市场。其中芝加哥气候变化交易所是全球首家国内气候交易所。2006年交易所经手的碳交易量达到5.53亿吨。在所有通过交易所结算交割的碳交易量中，欧洲气候交易所占82％，其全部碳融资合同都在伦敦跨洲期货交易市场进行电子交易，2006年，全球排放贸易额已达到280亿美元。目前，国际排污权交易价格行情上涨，其中欧洲气候交易所2006年中旬创下每吨30欧元的记录。

三、我国排污权交易制度实施的现状及问题

我国排污权交易制度的酝酿工作可追溯到1988年开始的排污许可证制度试点。1993年国家环保局开始探索大气排污权交易政策的实施，并以太原、包头等多个城市作为试点。1999年，中美两国环保局签署协议，以江苏南通和辽宁本溪两地作为最早的试点基地，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放研究”的合作项目。在本溪的试点中，双方草拟了《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，该条例将排污权交易作为实现总量控制的重要手段，明确规定了排放监测、申报登记、许可证分配和超额排放处罚等重要内容。2001年南通天生港发电公司与南通另一家大型化工公司进行了二氧化硫排污权交易。这是我国第一例二氧化硫排污权交易。2002年7月，国家环保总局召开山东、山西、江苏等“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究部署进行排污权交易试点工作的具体步骤和实施方案。2004年，南通市环保局经过研究和协调，审核确认由泰尔特公司将排污指标剩余量出售给亚点毛巾厂，转让期限为3年，每吨COD交易价格为1000元。这是中国首例成功的水污染物排放权交易。实践表明，排污权交易制度作为一种以发挥市场机制作用为特点的新型环境经济政策，能够有效地控制环境污染，起到了节省治理费用、保护环境质量的作用。但是，由于排污权交易在我国实施不久，还存在许多亟待解决的问题。

1排污权交易的相关立法不健全。只形成了防治污染的几部法规，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏完善的法律体系来保障排污权交易的实施。现有法规对排污总量控制及排污许可证制度做了相应的规定，但并没有对与法规相配套的排污权交易制度做出严格的规定。所以，我国排污权交易缺乏规范、可操作性强的法律。排污权交易的实施是一个系统工程，它涉及到大量的立法工作，需要环保和立法部门进行协调。从选定污染控制项目、确定污染排放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。中国排污权交易制度的完善路程还很遥远。

2排污权交易过程很难实现排污量和交易量的准确监测。排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及如何科学、准确、公平、合理监测的问题。为确保这一制度的有效实施，首先要确定排污企业的实际排污量。美、德等发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但我国对企业的排污检测还不到位，排污指标也没有完全建立起来，更没有建立起配套的监测机制。在我国，目前监测和管理水平较低、尚存在执法不公平的情况下，公平合理监测还难以做到。

3排污权的交易费用偏高，实施程序复杂，操作难度大。排污权交易的交易费用主要包括寻求交易的基础信息费用、谈判与决策费用等。我国乡镇企业数量多、规模小且分散，但它造成的污染占全国工业污染物排放总量半数之多。这造成了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用高，环保部门监测与执行费用高，而且存在交易逐案谈判的现象。这些都加大了交易成本，影响厂商交易的积极性，进而影响整个排污权交易，妨碍排污权交易制度的实施和作用的发挥。虽然我国已在多个城市实施排污权交易试点，并聘请美国环保局专家来中国进行指导，但是由于排污权交易市场繁杂，规则与程序的操作难度高，加之我国尚缺乏高素质的专业人员，使排污权交易难以有效实施和推广。

4政府监管不力，排污被罚成本低，造成企业偷排废物。2003年国家环保总局暗访发现某大型企业偷排超标废水，仅2002年就偷漏排污费l 000万元，而罚款的数额极其有限。该企业投入115亿元建设的污水治理设备闲置不用。不少企业的污染处理设施仅仅是应付检查的道具，检查团一走立即停止运行。我国对环境违法者的制裁一般是责令停工、限期整改。低额罚款对于大型企业起不到威慑作用。违法排污成本低是造成这企业偷排污的主要原因。另外，监测设备不能提供有效数据，企业购买排污权的数量没有依据。例如，火电厂作为二氧化硫的重点排放企业，近年来，我国有180家火电厂安装了近400套烟气排放连续监测装置，但目前运行正常的只占20％，80％因质量问题间断运行或不能运行。这是由于在购买设备时，排污费申请使用与指定产品挂钩，用户根本不过问产品的质量、功能，只要安装上就行。此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。政府监管不力，监管指标量化不准确，因而造成企业随意排污。

5地方保护主义严重，使交易难以进行。我国一些跨地区的排污权交易中，地方政府官员为保护本地利益强行介入交易过程，用行政命令禁止排污权指标转让给其它地区，严重影响了排污交易权在全国范

围内的交易，使本来就不发达的排污权交易难以发展。一些地方环保部门操纵排污权交易的全过程，以行政命令代替市场运作。政府过多干预影响了排污权交易的公平、公正、公开进行。

四、加强和完善我国排污权交易制度

排污权交易制度在美、德等国家已比较完善，值得我国借鉴。针对我国排污权交易存在的问题，应借鉴国外成功经验，加强对排污权交易的规范管理。

1制定相应法律法规，明确排污权交易的法律地位。应对排污权的交易范围和交易方式做出明确规定，建立排污权交易的法律体系。排污权交易作为一种经济管理手段，只有在被纳入法律规范的前提下。才能发挥作用。有关法规要阐明环境是一种可利用的资源，确立合法的排污权，明确将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权交易制度，以保证排污权及其交易的合法化，保障企业在排污权交易中买卖自由、信息共享，促进市场的公平竞争。排污权实际上是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。所以要把排污权纳入法律调整的范围，进行合理的分配和管制，进而改变目前国家环保主管部门通过颁发排污许可证确认排污权这一行政性权利，赋予该权利可自由交易的市场性权利。

2依法科学规定污染物排放总量及各企业的容许排出量。必须在法律上制定准确的排污总量及各设施的容许排出量，以确保政府削减污染物排出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。通过立法建立排污权交易市场，规定排污企业可直接参加排污权交易，使剩余容许排出量的保有者通过交易使减排获利成为可能，并以此激励企业自觉减排。

3加强对污染源的监控，建立科学、准确的信息系统。排污权交易能否成功，关键在于能否准确计量污染的排放量。目前我国对污染物的监控还做不到及时、准确、到位。只有确保每个排污企业拥有的合法的排污权数量和实际排放量的对应关系，排污权才能具有交易的性质。因此完善监控系统是保障排污权交易公平、公正进行和控制环境质量的关键。同时应该建立以计算机网络为平台的排放跟踪系统、审核调整系统等，使有关人员及时掌控企业的排污状况和排污权交易情况。应在每个排污权交易中心设立信息发布栏，及时公示信息，以确保公民知情权，使环保工作纳入社会监督范围，提高公民的环保意识。

4转变政府职能，发挥政府应有的作用。随着排污权交易制度的确立及排污权交易市场的发育和完善，政府必须转变职能，由管理者向服务者转变。政府要由排污权额度的直接发放者转变为排污权市场交易的监督、保护、服务者。政府职能可以限定为：区域排放总量的确定、环境容量的准确评价、排污权的审核、排污权的初始分配、建立排污权交易系统、建立和完善排污权交易市场以及制订相应的规则等。

5进行技术与制度创新，降低排污权交易成本。排污权交易中存在信息收集、谈判费用等各种交易成本，这在一定程度上会抵消企业参与交易获得的节约污染治理成本的收益，使交易变得无利可图。所以应采用新技术，设立排污权交易中介机构，提供交易信息、办理排污权储存和借贷服务等。同时进行制度创新，政府应提供免费信息服务，适当减免监督与执行的费用；建立相应的激励机制，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持；鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序等。

6逐步扩大排污权交易市场和主体范围。排污权交易需要一定的技术支持和经济条件。只有在市场经济较为发达、法制和公共管理较为健全、环境监测力量较为强大的地区，才能实现建立排污权交易市场的目的。然而，我国地区间经济发展不平衡，不是任何地区都有条件组建排污权交易市场。当前较适宜的地方是东南沿海经济发达地区或东部市场经济较为成熟的部分大城市，因此要逐步扩大排污权交易市场，力争建立全国性的交易市场。对于排污权交易主体的确立可借鉴国外的经验，分为一级和二级市场交易主体，包括个人、企事业单位及政府。同时，注意选择适宜的交易方式。在初始阶段，排污权转让可以采取分散交易方式，企业富余的排污权可以公开竟价拍卖，也可以和买方分别谈判。应确保主体的经济活动平等性，无论是作为排污者的企业，还是政府、各类组织以至于个人排污者，都可以成为交易主体。鼓励公众广泛参与到排污权交易中，通过收购排污权许可证等方式限制排污，保护自己的生活和生存环境。

7实行排污权初次分配有偿化。在我国，环境对污染容纳能力的有限性、总量控制任务的艰巨性和污染源的复杂多样性，使得排污指标十分紧缺。所以，在排污权交易伊始就要实行污染控制总量指标初次分配的有偿化，以充分体现污染者付费原则。政府应对长期无偿占用排污指标的单位进行改制，对新建单位采取拍卖和奖励等有偿方式分配排污权，全面实现排污指标的有偿初次分配。在此基础上，再通过市场实现污染源之间排污权的再分配。