土地征收制度改革探讨

李俊敏　于海清　余明全

摘要鉴于我国征地制度的不完善，在征地过程中存在着诸多问题。对现行的土地征收体制存在的缺陷和不足进行分析和归纳，剖析现有问题的深层次原因，并在此基础上提出土地征收制度改革的建议。

关键词土地征收；制度；改革

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)01-0264-02

土地征收制度是整个土地制度的核心内容之一，是沟通国有土地与集体土地的中心环节，也是调整国家(政府)、建设单位、农村集体经济组织、农民个人四者之间土地权利和权益分配关系的法律制度[1]。我国的土地征收制度是在计划经济条件下逐步形成的，随着城市化进程的加快和经济的发展，原有的土地征收制度已经不能适应社会主义市场经济的发展需要，在土地征收过程中引发的矛盾越来越突出，如果不解决好这个关系民生的重大问题，必将影响农村的稳定与和谐社会的健康发展。

1土地征收中存在的问题

1.1“公共利益”的范围被人为扩大化

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用”。这些规定都在强调土地征收的前提是为“社会公共利益的需要”，只为某个或某些单位的利益需要，是不能征收集体土地的。虽然我国的宪法授予了政府征收土地的权力，但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地属于“公共利益需要”，也没有界定哪些项目用地不是为“公共利益”需要。由于“公共利益”语义的模糊不清，公共利益的范围被人为扩大化，在事实上就会形成土地征收权不受限制的情况，有些非“公共利益”的项目也会穿着公益性目的的外衣，动用征地权，这样就很容易造成权力滥用，使征地范围扩大，出现多征少用、征而不用等不合理现象。

1.2征地农民的权益缺乏长远保障，农民的利益受到侵害

由于我国的土地征收制度形成于计划经济时期，当前的征地补偿标准依然带有计划经济的色彩。在征地补偿上，忽略了农民所拥有的土地发展权。从表面上看，国家在对农地补偿的标准上兼顾了权益性补偿和保障性补偿，好像是合理的。但是从发展的角度来看，国家给农户的征地补偿却是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的增值过程。而且征收土地费用占土地出让价的比重过低，加上土地收益分配关系混乱，致使相对弱势的农民利益严重受损。

1.3征地程序不完善，没有充分体现民主性

中国现行的土地管理法对土地征收的行政程序做了较多的规定，但这些规定并没有体现出对农民权力的真正保护。从整体上看，主要是相关利益主体的协商谈判机制欠缺，争议和纠纷裁决机制缺失，同时缺乏对土地被征收后的利用情况的监督机制。虽然《土地管理法》第四十八条规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。而实际上，农民在征地过程中参与的程度非常有限，农民和农村集体作为弱势群体，没有决策权，自身正当利益难以有效保障。

2土地征收问题的原因

2.1缺乏与农村集体土地制度相关的可靠的法律依据

我国土地征收制度缺乏与之相关的明确可靠的法律依据，在土地征收用途的制约、土地补偿标准和方式、土地纠纷裁决机制等方面都存在一定的缺陷。我国《宪法》中规定只有以公共利益为目的时才能进行土地征收，但是却没有对“公共利益”进行严谨的界定；又规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。这里依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。这种矛盾的规定实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设领域，无形中扩大了征地范围。法律的界定不严密和自身的矛盾为政府滥用征地权提供了可乘之机[2]。《土地管理法》规定对被征地后的农民给予一定的补偿，“一定的”补偿是一个模糊的概念，缺乏明确清晰定性的法律规定。因此，在执行征地补偿费方面各地方有较大的随意性，补偿标准参差不齐。当被征收者认为征地补偿费用过低损害其切身利益时，又无权提出异议，更无法通过行政复议或者司法程序获得有效的救济[3]。

2.2土地收益分配不合理

在我国，进行建设需要使用土地的单位或个人必须依法申请使用国有土地，为了满足这种需要，政府则需要对集体土地进行征收。这样的制度安排，为政府带来了在非农用途土地供应和将农业土地转为非农用途方面的双重垄断地位。土地供应的垄断，使政府能够在土地征收成本很低的基础上，加上丰厚的利润对外转让土地使用权，获得巨额收益；而将农业土地转为非农用途方面的垄断，则使政府能够稳获由于工业化和城市化发展而产生的土地价值增值。受利益的驱动，地方政府把土地作为当地财政收入的主要来源，热衷于经营土地，导致土地征收权滥用，土地利用效率低下。而在征地中农民失去了赖以生存的物质基础——土地，只得到很低的征地补偿，这种消费性补偿不足以保证农民的长远生存和发展，农民权益受到严重侵害。

2.3征地补偿制度存在缺陷

首先，征收土地的补偿不是以土地的市场价值为标准，而是以被征收土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。而农业用途的土地产出效益相对其他用途而言，是比较低的。农用地一旦被征收，用途就会发生改变，效益会发生翻天覆地的变化。但是农民并不能从土地用途的改变带来的增值收益中获益。其次，征地补偿没有体现动态变化。《土地管理法》规定了土地补偿费和安置补助费按前3年平均年产值的6～10倍，而在国土资源部最近发布的“指导意见”中，虽然允许在征地补偿费过低而不能保证农民原有生活水平不降低的情况下，土地补偿和安置费总额可以超过前3年平均产值的30倍(土地管理法规定的上限)。随着社会经济的发展，人民的生活水平不断提高，而这个补偿只能保证农民的生活水平不降低，显然对失地农民是不公正的。

2.4征地程序中欠缺有效的监督机制和征地纠纷调解仲裁机制

我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村集体土地享有绝对的权力，农村集体土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是土地的使用者和管理者。在涉及土地征收的决策上需要听从于政府，由于在程序上和具体实施中缺乏有效的监督机制，时常会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批等现象。由于农村土地征收费较低，很多土地在被征收后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村耕地流失严重。在我国，目前行政手段是纠纷调解的主要手段，司法审查权被排除在调节土地征收纠纷之外。即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下，法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼。这样就形成一种政府既是土地征收者又是纠纷的调解者的局面，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。

3土地征收制度的改革建议

3.1在法律上明确界定“公共利益”的范围，非公益性建设用地应遵循市场化原则

我国现行的法律、法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，为了避免出现“公共利益”扩大化现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：公共道路交通及附属设施用地；国防、军事用地；公共能源及附属设施用地，如某一城市或地区的煤气管道工程；灾害防治工程用地，如水利建设工程；公共设施用地，如公共基础设施用地、公共绿地等；科学研究及文化教育事业用地；自然资源与环境保护工程用地；公共事业用地，如福利、慈善事业；政府机关用地；国家法律规定的其他事业用地[4]。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度，所以倡导、重视社会民众的参与权、选择权和决策权也很重要。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，由政府和全体民众共同讨论，最终得出结论。非公益性建设项目用地应遵循市场化原则。按照有关法律的规定，农民享有土地的使用权，土地的所有权归属于农村集体经济组织。非公益性建设用地单位如要使用农民的土地，他们彼此间只能就土地的使用权转让达成协议，这种转让只能在土地的“二级市场”上发生。对于土地转让的价格，双方应以土地本身的市场价格为依据，可结合土地所在地区经济发展水平、土地所处的地理位置、农民在土地上的投入、农民丧失土地后的直接利益损失、间接利益损失等因素综合考虑。

3.2改革征、供地双轨制，建立合理的土地收益分配机制

在我国，现行政府对土地一级市场实行垄断的体制下，低成本从农民手中征地后，在土地交易中可获取相当可观的收益，而土地出让金农民却一点也得不到。这种征、供地之间的巨大利益差异使一些地方政府萌生“以地生财”的想法。虽然国务院31号文对土地出让金的征收、分配有了新的规定，纳入财政预算并向农村和农民倾斜，但对于土地收益的“重新分配”能否真正让利于民还需配套法规、政策的完善，仅靠“收支两条线”管理不能彻底解决地方政府“以地生财”的问题[5]。因此，从制度设计上，应考虑改革现行征、供地双轨制，建立合理的土地收益分配机制，让农民有权参与买方平等协商土地价格的谈判，让农民获得土地级差收益，分配到一定比例的土地出让金，分享工业化、城市化的成果，实现法律赋予农民对土地的正当权益。

3.3完善土地征收程序，加强征地的民主性

新修改的《宪法》对有关土地征收的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未从根本上改变。因此，如何规范政府的行为，构成了规范征地制度保障农民权益的关键。首先，要严格控制政府的征地权力，加强农村土地征收的审批程序。其次，强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位，政府在对集体土地征收决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次，要彻底让政府与征地行为之间的利益脱钩。必须有针对性地采取措施约束政府行为，严格执行“收支两条线”管理。最后，应该把农村土地征收的听证程序落到实处，不能走形式。广泛听取有关部门、农村集体经济组织、农民群众及社会各方面的意见和建议，并根据听证情况进行合理修改。

3.4完善土地征收补偿制度

合理的土地征收补偿制度应该体现市场化和动态化原则，改变以土地的原用途作为确定补偿标准基数的做法，通过市场价格评估对被征收土地的现有价值和被征收后的预期价值进行评估，计算出该土地的未来增值额度。然后按照一定比例确定具体的补偿标准。这实际上是使失地的农村集体经济组织和村民得以分享土地被征收后增值部分的收益。在征地补偿中要有“既要维护国家的利益，也要维护农民利益”的观念，使失去土地的农民就业、生活有保障。征地补偿标准的制定，要符合市场经济发展的要求，逐步摆脱传统计划经济的束缚[6]。不仅要考虑到对被征地块的补偿，而且要考虑到由于征地所造成的地块细碎化和规模不经济等损失，还有给生态和环境等带来的问题都要考虑到，当然这些补偿的具体算法还有待于进一步研究，但是这些因素不容忽视。同时，在征地补偿方式上，为保证失地农民长远生计有保障，可考虑变一次性补偿为社会保险，按月或按年支付给失地农民，社会保险金不应低于土地的平均年收入，并根据通货膨胀和价格指数逐年调整[7]。

3.5完善土地征收的监督机制

加强土地征收过程中和征收后利用情况的监督机制，首先改革现行的土地管理部门的行政系列。要解决这个问题，可以设立一个土地法庭，土地法庭在足够长的时间内独立于现行的法院系统，实行垂直控制，让土地行政主管部门摆脱受制于地方政府的局面[8]。其次，加强对土地被征收后利用情况的监督，建立有奖举报制度。在加强对土地征收后利用情况监督的同时，也要加强对违法批地行为的监督和严肃处理。具体而言，土地行政主管部门对于征而不用的土地，要无偿没收，并对征地单位给予一定的处罚，并且在未来几年其用地将受到一定的限制。当存在土地征而不用、改变征地用途和违法批地的现象时，农民可以向上级主管部门举报，对于举报情况进行核查，情况属实的对举报人给予一定的奖励并替举报人保密，并严惩征地中的不法行为。同时，加大对违法批准征地人员的惩罚力度并确定个人赔偿原则。征地批准机关对于主要责任人员则要求其限期纠正、返还不正当收入，情节严重的则开除其公职等。

4结语

要解决我国土地征收中的“权利滥用”、“土地征收范围扩大”和“侵害农民利益”等关键问题，必须对现行的土地征收制度进行改革。只有建立完善的土地征收制度，保障农民的合法权益，才能促进社会主义新农村的建设和社会主义和谐社会的全面发展。

5参考文献

[1] 周飞，倪绍祥.我国现行土地征用制度缺陷及其改革[J].江海学刊，2004(6)：82-86.

[2] 张丽，杜彬.农村集体土地征用制度改革的思考[J].农机化研究，2005(2)：34-36.

[3] 赵强利.论我国土地征用制度的改革[J].政法论丛，2004(6)：29-33.

[4] 陈红霞，梁国庆.公共利益原则下的土地征用制度改革[J].学术交流.，2004(12)：73-75.

[5] 高孟珲，申金燕，高金全.征地制度改革再思考[J].中国土地，2006(12)：22-23.

[6] 陆红生，韩桐魁.关于土地征用制度改革若干问题的思考[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2003(1)：73-75.

[7] 丁成日.中国征地补偿制度的经济分析及征地改革建议[J].中国土地科学，2007(5)：4-6.

[8] 吕振臣，周建亮.我国土地制度改革的方向判断与政策分析[J].中国行政管理，2007(5)：27-29.