我国农村社会保障模式选择及影响因素分析

汪　敏

摘要：我国现行的二元农村社会保障模式亟待改革，而模式选择是农村社会保障制度绩效高低的关键。学界一般以制度安排为依据，将社会保障分为福利国家型模式、社会保险型模式、强制储蓄型模式、国家保险型模式。这四种模式的区别实质在于社会保障主体之间的责任分配。考量这四种模式在我国农村地区的适用性，再分析对农村社会保障模式选择影响较大的几个主要因素，如工业化和城市化水平、公共产品供给水平、就业、土地保障功能、家庭结构变化以及农村的经济基础和社会基础等，可以得出这样的结论：我国农村社会保障宜选择以社会保险型为主，强制储蓄型及国家保险型并存的混合型模式。

关键词：农村社会保障；模式选择；影响因素；混合型模式

中图分类号：C913.7文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.010

除了全国少数经济发达地区——上海市浙江省以外，就整体而言，目前我国农村社会保障模式是农村集体组织与家庭保障的二元保障模式。但这种二元保障模式遇到下述问题，难以持续发展：第一，享受最低生活保障的农村居民极少，2003年全国纳入最低生活保障的有2613.9万人，其中农村367.1万人，按户籍计算，城市纳入低保者只占总人口的6.33％，农村只及0.39％。第二，农村家庭保障负担日益趋重。改革开放以来，进城务工的农民工已愈1.5亿人次以上，而农民工所从事的工作，主要是脏活与重活，其工作年限基本在15年左右，也就是说按现有的城乡分治框架，农民工在城市工作10～20年左右，除极少数成功者，基本上要返乡养老，而按目前的情况，返乡后只能加重其所在家庭的保障负担。第三，土地作为农村居民的最后保障措施逐渐失效。从全国范围来看，农村集体组织所提供的社会保障，主要是指家庭联产承包的土地所发挥的社保功能。但由于近年来土地被征用规模日益扩大，失土农民日益增多，加之土地之保障取决于气候、粮价波动等客观因素，土地的社保功能并不明显。“土地换保障”的思路对于永久性征地而言行之有效，对于非永久性征地则并非灵丹妙药。因此，农业户籍人口基本依靠农村集体组织和家庭提供保障的传统方式，已难以适应当前的新情况，必须加以改革。

鉴于我国农村地域的差异以及社会保障项目的不同，农村社会保障的制度设计不可能采取统一模式，而模式的设计是农村社会保障制度绩效高低的关键。

一、四种典型社会保障模式在我国农村地区的适用性

基于影响因素的复杂性和各国具体国情的差异，从世界范围来看，没有一种统一的社会保障模式，并且没有哪一个国家的社会保障制度是纯粹属于哪一种模式的，因为很多国家选择模式的侧重点不同。比如斯坦·库勒认为，将北欧社会福利模式统称为斯堪的纳维亚模式是不准确的，因为国家的社会福利结构是建立在将两种或多种模式的原则复杂地混合在一起的基础上的。因此，学者们对于社会保障模式的分类多从便于研究的角度出发，不同的研究视角决定了不同的分类依据。学界用得最多的是以制度安排为依据的分类，即将社会保障分为福利国家型模式、社会保险型模式、强制储蓄型模式、国家保险型模式。本文将以这四种典型社会保障模式为主进行分析。

(一)福利国家型模式

福利国家型模式，以英国、瑞典为代表。这种模式为公民提供了一套“摇篮到坟墓”的社会福利制度，由国家来承担所有的责任和风险。这种模式以公民权利为核心，确立了福利普遍性和保障全面性原则，以国家为直接责任主体，以国家为全体国民提供全面保障为基本内容，以充分就业、收入均等化和消灭贫困为目标，政府与公民之间的责任关系取代了建立福利国家之前的雇主与雇员、领主与农奴及社团伙伴之间、家庭亲属之间的责任关系。这种模式的特点是：第一，高税收充当着福利国家的财政基础，国家通过确立累进税制对国民收入进行再分配，从而维持福利国家高水平的福利支出；第二，普遍覆盖和全民共享是福利国家型社会保障模式的基本原则，各种保障制度不仅限于受保人自己，还及于其家属，而且推及凡维持合理生活水平有困难和经济不安定的所有事件，以最适当的方式给予保障；第三，政府是当然的责任主体，不仅承担着直接的财政责任，而且承担着实施、管理和监督社会保障的责任，个人无需缴纳社会保障费用。

福利国家型模式建立在生产力高度发达的经济基础之上，这种模式中的社会保障，无论是保障范围上还是保障内容上，都可以用“全面”来形容。但是由于政府承担了过多的责任，以致财政负担过重，同时，也不利于国民劳动积极性的发挥。对现阶段定位在发展中国家的中国来说，这种模式很难适用。

(二)社会保险型模式

社会保险型模式，以美国、德国、日本等国家为代表。这种模式对不同的社会成员选用不同的保险标准，并以劳动者的社会保险为核心建立社会保障制度。与福利国家型模式相比，社会保险型模式的特点在于：第一，强调劳动者个人在社会保险方面的不可替代的责任，劳动者享受社会保险的权利与承担社会保险费的缴纳义务对等，劳动者享有的社会保险待遇水平与其缴纳社会保险费的多少和个人收入情况相联系，不参加社会保险或未缴纳社会保险费则不能享受社会保险待遇；第二，建立政府、社会、雇主与个人之间的责任共担机制，社会保险费由国家、雇主和劳动者三方来承担，以劳动者和雇主方的社会保险费为主，国家财政给予适当的支持；第三，以解决劳动者的困难为核心，以实现市场效率与社会公平的协调为原则；第四，社会保险基金在受保成员之间调剂使用，充分体现了互助共济、共担风险的原则。这种模式中，保险基金在成员间的统筹作用符合大数法则，在一定程度上体现了效率原则。其缺陷在于，由于采取现收现付的方式筹集资金，费率受人口年龄结构、就业率的影响非常大。在人口老化、就业率下降时，费率会因为过高而难以承受。

社会保险型模式的优点在于：建立了政府、社会、雇主与个人之间的责任共担机制，具有风险保障的共济性，在市场效率与社会公平之间找到了平衡点，既能适应工业社会的需要，又避免了福利国家的某些缺陷。这种模式与我国现实生产力状况能够相适应，可以作为我国农村社会保障模式的主要选择。

(三)强制储蓄型模式

强制储蓄型模式，以新加坡的中央公积金制为代表。新加坡在20世纪50年代创设了公积金制度，并由最初的养老用途逐渐扩展到医疗、住房等领域，成为新加坡社会保障制度的主体内容。这种模式的特点是：第一，以雇主和劳动者为责任主体，通过国家立法，强制雇主和雇员参加公积金制度，按照工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金；第二，由中央公积金局负责管理，中央公积金局按照每个月应付的利息，一并打人个人的公积金账户，专项储存，政府的责任只是监

督；第三，采取完全积累模式，雇主和雇员缴纳的公积金全部存入个人账户；第四。这种模式不具有互济性，政府与国民之间、雇主之间、受保人之间缺乏社会保险制度所具有的互济性。

强制储蓄型模式强调雇主与个人的责任，缺乏政府与雇主和个人之间的共济性，因此，可以作为我国经济较发达的农村地区社会保障的补充保障模式，但不具有普适性。

(四)国家保险型模式

国家保险型模式，以前苏联为代表。二战后实行计划经济的社会主义国家都采取这种模式。这种模式与福利国家型模式的相似点在于国家要保证全体劳动者享受社会保障，而不同之处则在于，在国家保险型模式中，费用由国家和企业共同承担，受保人不缴纳保险费。这种模式以社会公平为目标，保障范围覆盖全体国民，是社会主义国家普遍采取过的保障模式。其最明显的缺陷在于给国家和企业造成了沉重的负担，因此，在经历了半个多世纪的实践后，逐渐随着苏联的解体和东欧国家的剧变而被摒弃了。

国家保险型模式曾是我国在建立城镇社会保障制度时选择的模式，作为计划经济体制下的产物，在我们已经转型建立市场经济体制之后，这种模式就不宜再适用了。但是，在经济不发达的农村地区，仍然可以考虑小范围地、阶段性地选择该模式。

二、我国农村社会保障模式选择的主要影响因素

(一)工业化与城市化水平

发展经济学家按工农关系和城乡关系的发展状况将工业化过程划分为三个阶段：第一阶段是农村、农业支援城市、工业发展的阶段，大致相当于工业化初期阶段；第二阶段是农业、农村与工业、城市平等发展的阶段，大致相当于工业化中期阶段；第三阶段是工业、城市支援农业、农村发展的阶段，大致相当于工业化后期阶段。在这三个阶段的两个转折中，工农业及城乡发展有一些公认的量化指标。第一个转折(工业化初期阶段结束，开始进入中期阶段)的结构特征是，农业劳动力份额不超过55％，城市化水平不低于35％，人均GDP不少于1000美元；第二个转折(工业化中期阶段结束，开始进入后期阶段)的结构特征是，农业劳动力份额在30％以下，农业GDP份额低于15％，城市化水平在50％以上，人均GDP在2000美元以上。

有学者认为，各国建立农民社会养老保险时的经济社会条件有三个：第一，工业化过度发展破坏了农业劳动生产率，农村经济衰退，社会问题突出，农业在国民经济中的地位显著降低，农业劳动力结构份额在20％以下，农业在国民生产总值中的份额在15％以下；第二，在人口老龄化的高峰期，农业人口在全国总人口中的比例下降到50％以下；第三，当工业化水平处于第三阶段，时，才有条件建立农村社会养老年金保险制度。他们初步判断我国正处于工业化发展的第二阶段，农村社会保障制度在2020－2030年人口高峰期才能真正建立起来。

以社会保险为核心的社会保障制度一直与工业化、城市化密切相关，因此，很多国家的社会保障制度最初只是覆盖城市居民和非农业劳动者，随着工业化的完成，农村人口比重大幅度下降，才对农业劳动者建立类似非农业劳动者的社会保障制度，把农村人口纳入国家社会保障体系之中。发达国家的社会保障覆盖面一般为90％左右，而在大多数发展中国家，受到二元经济结构的制约以及社会保障运行机制约束条件自身的限制，社会保障体系一般都没有覆盖农村人口和农业劳动者。

按照世界工业化的一般趋势，工业化总是伴随着城市人口增加与农村人口减少，社会结构在城市化基础上最终实现城乡一体化的。而在城市工商业人口不断上升的同时，社会保障的享受对象亦将随之扩大，最后农民亦将享受和城市工商业劳动者实质相同的社会保障待遇，从而实现城乡社会保障体系的统一与整合。

在西方国家，由于农业人口较少，农业产值在国民生产总值中的比重很低，农民是农场主的雇佣工人，农民本身不拥有土地等生产资料，因此，这些国家在制定社会保障制度时，有的甚至一开始就将农村和城市社会保障统筹在一起考虑，无论是保障项目的设置，还是组织管理体系和资金管理方式都由国家社会保障机构统一管理，所以城市与农村社会保障对接的时滞较短。但在中国，由于土地制度的显著不同，土地所有权为国家或集体所有，农民只拥有土地自主使用权，在30年承包期内，农民基本上可以自由使用土地，相当于农民拥有了自己的生产资料，并由此成为重要的生活来源保障，加之中国人口总量中，约80％的人口都是农村人口，农村经济发展水平低，工业化、城市化水平不高，因而现阶段农村社会保障水平不可能与城市相同，只能将实现城乡统一的社会保障水平作为长远目标来规划。

(二)公共产品供给水平

根据治理理论的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下九个要素：一是合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；二是透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；三是责任性，指的是有关管理人员对其行为的负责程度；四是法治，即法律成为公共管理的最高准则；五是回应，它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应；六是有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；七是参与，指决策和执行的过程有人们的广泛参与；八是廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，公职人员不以自己的职权谋私；九是公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的。

公共产品供给水平直接影响着国民的生活水平，而国民的生活水平则影响着政府在社会保障中的责任承担。比如，如果政府提供教育这种公共产品的水平较高的话，能够有效缓解家庭财政支出的困难。则个人在养老保险或医疗保险上的负担比例上能够有扩大的余地，相应地，政府在养老或医疗保障方面的责任可以减小。反之，如果教育供给不足或低效，在资源有限的情况下，则个人在养老保险或医疗保险方面的责任承担能力减小，政府的责任不得不增加。

我国现阶段公共产品供给上呈现出总量不足、城乡倒倾斜供给、供给低效、全国性和地方性公共产品供给严重错位的矛盾现状。尤其是对于农村公共产品的供给而言，政府投入比较有限。我国农村公共产品的供给一般采取制度外供给的方式，即农民自己承担公共产品供给的责任，而政府则退到边缘。制度外供给的资金来源主要是村提留和乡统筹，资金供给的最终主体还是农民。以农村基础设施建设为例，我国的农业基础设施建设严重老化失修，已日渐成为影响农业发展的重大制约因素。同时，农村公共产品供给不足亦是导致农民收入不能提高的重要制约因素。

(三)就业状况

就业对社会保障的影响可从三方面来分析：

其一，在很多国家，就业是享受社会保障的前提条件。考斯塔·艾斯平一安德森认为，福利国