论自然灾害应急物流管理体系的构建

程　琦　云　俊

摘要：我国自然灾害应急管理存在诸多“物流短板”现象。根据自然灾害发生的本质特点，极有必要构建一个高教运作的应急物流管理体系。该体系具有多层次、多环节和多要素的复杂特性，而目前这方面的研究尚存在着很多薄弱和空白之处。针对自然灾害应急物流管理体系构建中的现状，亟需展开系统的研究，从技术操作和战略运作层面解决好自然灾害应急物流管理体系的分级和分阶段管理、政府和社会资源的协调机制、应急物流公共信息平台的构建方法和应急物流风险预警管理机理等重大问题。

关键词：自然灾害；应急物流；管理体系

中图分类号：F252.1文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.004

自然灾害应急物流管理体系是为了实现在突发自然灾害环境下对应急物资、人员、资金等进行有效组织和保障这一目标的需要而建立的综合体系。自然灾害应急物流管理体系是一个复杂的大系统，涉及到政府、行业组织、物流企业、社会团体、志愿者等不同层次的机构或个人，也涉及采购、仓储、调度、运输、配送、回收等不同功能环节，还涉及到信息、人才、政策、法规、理论、技术等不同的组成要素。在我国，对应急物流管理体系的研究，只有理论概念的提出，实践中并没有形成。2008年冰雪灾害和汶川地震的救灾实践暴露了由于缺乏系统的自然灾害应急物流管理体系导致的诸多问题，因此应尽早建立高效、合理、科学运作的自然灾害应急物流管理体系，而其中的主要问题必须从理论层面予以综合研究才能从根本上加以解决。

一、构建自然灾害应急物流管理体系的迫切性

近年来，频发的自然灾害，对世界各国进行及时而有效的应急物流提出了很高的要求，而科学的管理体系是应急物流有效组织的重要保障。目前，无论是从战略运作层面还是从技术操作层面来看，我国都缺乏科学、系统、高效、经济的应急物流管理体系来支撑灾时应急管理体系的有机运转，因此，急有必要尽快建立自然灾害应急物流管理体系。

(一)自然灾害的本质特点要求构建应急物流管理体系

由于自然灾害具有频繁发生，难以预测及其影响与规模与日俱增等特点，因此，自然灾害的抗灾救灾管理工作更应从战略层面来思考如何构建一个高效运作的应急物流管理体系。

1、自然灾害的频繁发生性特点决定了亟需构建应急物流管理体系。近年来，世界各国地震、海啸、台风等自然灾害频发，这些突发性重大自然灾害给人类造成了巨大的人员伤亡和财产损失。例如2005年初在印尼等东南亚国家爆发的海啸夺取了十几万人的生命，并造成数以亿计的财产损失。我国在2008年上半年就发生了两次巨灾：1月初的雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川8级地震灾害。其中，元月份的雨雪冰冻灾害，涉及14个省份约7786.2万人。“5·12”汶川地震到6月底时已遇难6万9千多人，受灾4555万人。因而，构建自然灾害应急物流管理体系的研究，具有重要的现实意义。

2、自然灾害的难以预测性特点决定了亟需构建应急物流管理体系。大多数自然灾害的发生是很难预测的，如地震、火山爆发、山洪、泥石流、大面积食物中毒、突发性传染病等等，即使有时可以预测，因为预报时间和发生时间相隔太短，用于赈灾的应急物资难于实现其时间效应和空间效应，物流过程难于实现。因此，灾时救援物资保障是灾害应急管理的关键工程，灾害应急物流管理体系的构建刻不容缓。

3、自然灾害的损失性扩大特点决定了亟需构建应急物流管理体系。随着自然灾害规模与影响程度的与日俱增，自然灾害对人类社会生产生活造成的经济和社会损失呈几何级数递增。在自然灾害救助应急管理体系中，应急物流管理体系担负着独特的重要使命。在战争时期，战斗和战役打响前后勤保障物资必须有充足的储备，而且有一套完善周密的物流系统和物流计划。突发性重大自然灾害，也需要大量的应急物资，以解决或处理死者安葬、伤者救助、卫生防疫、灾后重建、恢复生产、恢复秩序等问题，否则受灾面积、人员、损失将会扩大，灾害有可能会演化为灾难。为使灾害造成的损失极小化，亟需对应急物流的规律、保障机制、运作管理及实现途径进行研究。

(二)2008冰雪灾害和汶川地震救灾实践的“物流短板”现象要求构建应急物流管理体系

2008年年初爆发的冰雪灾害与5月份汶川地震灾害的救灾实践暴露出我国自然灾害应急物流组织管理中存在诸多“短板”问题。根据木桶原理，一个木桶能装多少水，不是由那些长板决定的，而是由那块最短的板决定的。因此，自然灾害的应急物流，如果不能准确地识别出这些“短板”并及时地采取有效措施加长这些“短板”，那么整个应急物流管理的效率将会降低，应急物流的效果将会大打折扣，而应急物流的组织协调也将受到牵制，从这个意义上讲，自然灾害的抗灾救灾管理工作必须从实践操作层面总体上来加以把握，研究如何构建一个没有“短板”的应急物流管理体系问题。

1、应急物流存在“组织保障短板”。首先，物资保障量大，涉及面广。如汶川地震救灾的面积达10万多平方公里，单仅保障一日三餐频度很高的食品，应急物流任务就非常繁重。其次，由于交通、通信、电力的中断，对应急物流的组织带来极大威胁。

2、应急物流存在“组织时效短板”。雪灾爆发初期出现湖南、广东等重要交通干线上受困的人们的生活必需品后勤供应不足。抗震救灾的时效是72小时，在72小时内能不能把食品药品以及工程设备运送到位，拷问着应急物流的效率。民政部第一时间从合肥、郑州、武汉、南宁等中央10个物资储备库紧急调拨救灾帐篷，24小时内这10个库15万顶帐篷即全部调空，四川灾民对帐篷需求存在极大缺口，8天后仍然存在80万帐篷缺口。另外，汶川地震中还出现了救援物资运送迟迟不能到位，到位后食品已变质，药物已过期等现象，暴露出了应急物流管理体系本身的缺陷。

3、应急物流存在“组织协调短板”。首先救灾物资来源复杂，地区捐助、军队支持、国家调拨、国际志愿；承担物流的实体，既有企业也有部队；既有国家控制的物流资源，也有志愿者自己组织的。同时几百万人流向灾区，这种无序的流动更增加了应急物流的难度。

由此可见，应急物流供给不能及时送达，会给灾害救助、给社会生活带来系列问题。首先，将增加应急物资的运输时间，增加运输成本和运输压力。其次，灾害救援物资和日常必需品的供应短缺或过期变质，更将增加受灾者痛苦，加剧人们对灾害的恐慌心理，给社会安全造成隐患。第三，没有科学有效的管理体系保障下的应急物流，将会成为灾害应急管理的重大阻碍，不仅严重浪费了宝贵的物资和运输资源，而且一旦次生灾害连锁发生，救灾物资的补给难度加大，受灾范围、灾害损失将向纵深发展，后果不堪设想。

二、构建自然灾害应急物流管理体系的研究现状与不足

在我国，应急物流在我国尚属一个新兴概念，我国应急物流管理体系尚待建立，应急物流管理理论研究尚未纵深开展。从已有研究来看，应急物流是一个复杂的系统，包括应急物流的组织、指挥与动员，应急物资的筹措、采购、储备、运输与配送，应急信息平台的运行与辅助决策，应急物流中心的构建，应急物流支援能力建设，应急保障机制等。但这些研究只限于较为宽泛的概念和理论框架的搭建，缺乏基于实证案例的针对性纵深研究。

(一)应急物流组织指挥与决策体系的研究现状与不足

在理论研究方面，对自然灾害应急物流的指挥、组织、协调与决策的机制和体系问题，缺乏系统的研究。薛志杰等从应急物流指挥这一角度分析了我国应急物流组织指挥中存在的问题，并指出由于没有建立一个信息发布和共享平台，无法准确掌握紧急情况详细资料以及所需物资的生产和分布情况，对运力的数量和状况不清楚，分析判断不准确，就无法制定出正确的应急物流决策。邓伟等强调务实高效的政府部门是应急物流组织指挥成功的关键，也提出了要制定各类突发性灾害的应急预案并组织演练等应对措施。

(二)应急物资管理体系的研究现状与不足

国内少见针对自然灾害应急物资管理体系的系统研究，相关的研究主要集中在微观的应急物资管理上。曾文琦认为我国应急物资管理的采购、储存、运输等环节存在着诸多问题。姜玉宏和颜华提出了应急物资的管理要求和流程，阐述了应急物流信息系统的组成及主要功能，但对应急物资的筹措、采购、储备、运输和配送等的研究未涉及。赵林度在系统分析城市应急管理模式和应急管理网络模型的基础上，面向城市重大危险源，重点研究了城市应急管理体系中由紧急救援物资储备和应急配送构成的城市应急物流网络的结构。郭瑞鹏研究了不确定动员环境条件下应急物资动员决策及优化问题。

(三)应急物流信息管理体系和平台建设的研究现状与不足

信息流的通畅是应急物流有效运行的基础。当前世界上一些发达国家已经在使用一些先进的信息系统来处理非常规情况下的各类数据和信息，例如美国国家海洋和大气管理署(NOAA)避难所危险事件应急物流数据库系统，是一个以因特网为基础的信息系统，可以为美国国家海洋水族馆及其合作者提高偶然事件的计划和应对能力。我国的应急管理体系缺乏统一的应急信息平台，既缺乏统一的应急信息共享机制，各个城市的应急指挥平台也不能进行信息共享；我国的应急物流信息化程度还偏低，难以满足应对紧急状态的要求，加强应急物流信息系统建设是提高我国应急物流水平的重点所在。

在物流信息平台的建设方面，我国也是近十年才开始，当前研究文献显示，学者的研究主要集中于：其一，对区域和城市物流公共信息平台建设的必要性和可行性研究；其二，物流信息平台建设目标、原则、作用的研究；其三，设计物流信息平台的总体框架与结构模型；其四，分析物流信息平台的关键技术、运行机制和实施策略等。从实际运用情况来看，无论是军队还是地方，都还没有成熟的物流信息平台可以借鉴，上海市物流公共信息平台也将在近日才正式运行，武汉市的物流信息平台功能仅限于发布和简单查询。而应急物流与普通物流相比，灾害发生后救灾物资源源不断地从四面八方向灾害发生地涌来，对救灾物资的装载、运输、配送，对物资供需的协调和调配等，在灾害应急的时间约束下，对物流信息的时效、准度、真实性提出了很高的要求，而物流信息平台由于灾害对交通、通讯等造成巨大破坏而实现的难度更大，因此，灾时物流信息平台的实现是一个非常具有挑战的研究课题。

(四)应急物流风险管理体系研究现状与不足

国内外鲜见对应急物流风险的研究。最新的研究是赵勇等学者于2006年提出了应急物流风险的概念，对应急物流风险进行了分类，即包括技术风险、环境风险、管理风险及操作风险四大类，概括出隐蔽性、动态性、时效性和关联性四个特征，进而依据应急物流风险辨识、风险评估和风险等级划分这三个过程提出了应急物流风险分析的框架模型。总的来看，目前对物流风险管理的研究，有突出的两个特点：第一，主要从物流风险因素识别、物流风险评估和物流风险控制三个方面进行了研究；第二，研究对象主要是大型制造企业、生产企业、零售业、海关、第三方物流企业和第四方物流企业等。虽然这些研究取得了不少成果，但是该项领域的研究成果还不够全面，尚没有形成较完整的理论体系，其不足主要体现在以下方面：第一，没有构建系统、完整的物流风险管理理论框架；第二，风险因素缺乏完备性，也缺乏一套完整的物流风险因素识别的方法；第三，物流风险评估方面，没有建立一个完备的物流风险源和物流风险后果的评价指标体系，也没有创建或选择一个合适的评估方法；第四，物流风险控制方面理论较薄弱，而且，没有构建完备的物流风险整体解决方案。

三、构建自然灾害应急物流管理体系亟需解决的主要问题

构建自然灾害应急物流管理体系，有很多现实问题和理论问题尚待解决。例如：自然灾害发生后，应急物流管理系统应以何种模式运行，谁来组织?谁来参与?不同级别的自然灾害应急物流组织机制与运作模式是否相同?在自然灾害发生后的不同应急阶段，物流的组织机制与运作模式如何?自然灾害物流如何在实时、准确的信息流支撑下达到最经济状态?在自然灾害形势下，如何有效预防和规避原发性和继发性物流风险的发生?等等。这些都是影响救灾与应急管理工作成败的关键问题。

(一)自然灾害应急物流管理体系的分级和分阶段管理原理有待深入研究

第一，每一次自然灾害发生的规模和危害的范围和程度都是不同的，有必要进行不同级别的应急物流管理研究。目前我国重大突发公共事件应急管理体系是分类分级的，而其中单独的物流管理体系尚缺乏，更需要进行分级的构建。第二，每一个自然灾害从酝酿、爆发到扩散直至最后的消失，都会经历几个不同阶段，每一阶段对物流的需求从物资种类到物资数量都有不同要求，这些物资亦有轻重缓急之分。例如在救灾最初阶段，紧急生命物资能否及时发放到位，对灾民生命的及时挽救、救援工作的有效开展等意义重大。在随后的灾害应急中，需继续对灾民提供衣、食、住等基本生活物资的补给，如何快速有效地解决灾民的临时民生问题，仍然拷问着应急物流管理体系的有效组织。但从这两次灾害的应急物流实践，特别是汶川地震的救灾物流保障体系的运作过程和效果来看，暴露出很多问题，这些问题亟待上升到理论层面进行专题研究。第三，汶川地震中暴露出了某些关键物资如帐篷供应不足、筹措不力的问题，提示如何科学有效地对社会应急物流资源进行快速评估和分类分级调用，将是有价值的研究命题。

(二)自然灾害应急物流管理体系的政府和社会资源的协调机制理论有待进一步讨论

目前我国自然灾害应急物流管理体系中的一些突出问题尚未解决，如救灾物资需求缺口的应急筹措与采购管理、应急物资运输与配送的管理、应急物流信息的有效管理、应急物流人员的合理调配等，均需要高度协调而有效的组织才能实现。务实、高效的政府部门是应急物流组织指挥成功的关键，应急物流的组织指挥工作，在很大程度上取决于政府职能的发挥。同时，一些社会团体，如红十字会、慈善组织、物流协会、志愿者等。还有军队、民兵组织等社会救援力量的重要性亦日显突出，例如汶川地震中，军队对公路生命线的抢修抢通、物流企业对紧急物资的运输与配送等都保证了救灾物资在第一时间迅速、安全地送达到灾民手上，显示出社会力量对政府应急物流管理的有效补充。但是汶川地震救灾实践也暴露出我国应急物流管理混乱无序的状态。缺乏专门的应急物流管理部门，社会团体筹集的救灾物资找不到发放的渠道，志愿者们热情而盲目地进行救援甚至帮倒忙等，不仅造成了救灾人力物力的极大浪费，也暴露出政府管理和社会资源调动中的不协调问题。因而必须着力探讨如何在政府主导下充分协调广泛的社会资源以实现应急物流的通畅、快捷、无误地进行。

(三)自然灾害应急物流管理信息体系的应急物流公共平台的构建方法研究有待取得新的突破

在应急物流管理体系中构建一个能够发布实时动态信息的应急救灾物资需求公共信息平台的意义重大。自然灾害特别是巨灾发生后，在现有物流运作体系下，很难迅速得到灾时应急物流需求的准确信息，这对有效展开应急物流供应带来很大障碍，供应什么物资、供应给谁、谁来供应、供应多少、需求实现多少等等都成了“盲区”。而在当前应急物流的供应链中，供应方是被动的，难以预先知道需求方的要求；需求方也缺乏沟通平台将需求信息即时或者提前反馈给供方。灾害紧急形势下，供需信息如果能借助公开、高效、现代化的公共应急物流信息平台进行对接，对应急物流需求信息进行甄别、生成、统计、分类、发布、更新等，进而有效地组织救灾物资筹措、运输和配送工作，灾害形势在一定程度上将能够被有效地缓解与控制。

(四)自然灾害应急物流风险预警管理体系的构建机理研究有待全面展开

自然灾害一旦产生将在瞬间对社会、经济和生命产生巨大威胁，而应急物流管理本身也具有风险性特征，因此，有效地实施应急物流运作过程中的风险管理成为应急物流管理成功运作的关键之一，应开展预警管理研究以切实增强对自然灾害的预测和预防，增强灾时应急物流风险因素的预防和控制，从而减少灾害损失，缓解后续应急物流需求，使应急物流组织指挥工作准备充分，做到有的放矢，事半功倍。而当前对应急物流风险及其预警管理的研究非常薄弱。首先，对应急物流风险的基础理论问题尚需深入研究，包括应急物流风险的准确内涵、风险类别和特征；第二，未对灾害中影响物流目标实现的不确定性因素进行系统分析，尤其是巨灾发生后应急物流风险的发生和转化机理，应建立应急物流风险的分析模型；第三，需要建立一套完备的应急物流风险指标体系以实现对应急物流风险的监控准备；第四，应建立一套科学的灾害应急物流风险的动态预警与处置管理体系，实现风险辨识快速、风险评估准确、风险处理及时、风险监控实时的目标。对自然灾害应急物流管理体系运行的科学预警将是一个全新课题，选定恰当的预警对象，设置科学的预警级别，实施准确快速的风险分析，进行正确的预警决策，遵照预设的应急物流预案进行有效地协同救援等，都是重要的管理问题。

(责任编辑高文盛)