关于降低执政成本的七个问题

季建林

摘 要：执政党的执政活动必须支出成本。降低执政成本，提高执政效果，必须重视执政成本运作中的若干问题。如执政成本的问题确认，执政成本的执行偏差纠正，执政成本终结的障碍消除，公平效率原则选择，反贫困战略实施效果，行政体制改革，政党体制和政治体制改革等。

关键词：执政成本；执政活动；行政体制；政治体制

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）02-0018-08

执政党在执政活动中必然要耗费各种物质资源，这些物质资源就构成了执政党的执政成本。执政成本的高低是执政能力的重要体现，直接关系到执政党地位的巩固。降低执政成本，提高执政绩效，是中国共产党在新的历史条件下不断提高执政能力建设的重要内容。

一、执政成本的问题确认

执政党在执政过程中会面对大量的社会问题，有的以渐变的方式宏观存在于社会环境中，有的以突变的形式产生和存在。其中，不少社会问题并不影响很多人，而有些问题则会产生广泛的影响。执政党不能包揽所有社会问题的解决，如那样，许多执政成本的投入就会做“无用功”。只有具备了特定的确认因素，才应成为执政党必须投入成本加以解决的问题。这就是执政成本投入的问题确认。美国学者J•S•利文斯顿曾说过：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响，比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”［1］

那么，具备什么要素或条件，才能成为执政党应投入执政成本去解决的社会问题呢？从我国的现状看，这些问题必须具备以下共性或必须同时具备以下五个要素与条件：第一，它是社会宏观现象。第二，多数人感知并反映强烈。第三，价值或利益发生了冲突。第四，个体或团体进行了观念与利益的表达。第五，属于执政党解决和有能力解决的范畴。

理论上对执政成本的问题确认，在实践中还需解决对这些问题的性质、范围的分析和方法的选择。一是问题的性质分类。需执政党投入执政成本解决的问题，通常有政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、军事问题、外交问题、人口问题、环保问题、安全问题等。只有对这些问题的性质分类界定清晰，执政成本的来源渠道、投入方向、投入原则才能界定清楚。同时，有不少问题的性质又是交叉与重迭的，这就要求将这些问题的关联关系搞清楚，执政党的政策决策才不发生失误，执政成本的投入方向才能准确。二是认定问题的政策范围。我国幅员辽阔、人口众多，社会经济发展极不平衡，实行的是五级（中央、省、市、县、乡）政权体制，确认问题的政策范围显得更为重要。有关问题是属于全国性或全局性的，还是属于地方性？即使属于地方性的，应属那级地方？只有将这些问题的政策范围搞清楚，才能确定执政成本的投入主体。三是认定问题的方式范畴。执政成本的认定，在实践上或方法上讲有一个重要内容，就是要按照党的政策的作用方式将问题归属到一定范畴中。从政策的作用方式分析，一般可将执政成本认定的问题分为指导性问题、分配性问题和限制性问题。指导性问题一般是对全国性或较大范围内在性质上具有普遍指示作的事宜；分配性问题一般涉及到对各行业、各生产部门、各企事业单位以及全体社会成员之间有关资源、利益的调整事宜；限制性问题是对某一行业、部门、企事业单位以及部分社会成员的资源分配、利益关系和某些行为的控制与限制。将问题的性质特点搞清楚了，同时有正确的方法与途径去解决，才有可能节省执政成本，提高执政效果。

执政成本问题确认清楚、政策与方法确定以后，还要使需解决的问题和需投入的成本进入“政策议程”。政策议程“通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必要解决的公共问题及正式提起政策讨论，决定政府是否需对其采取行动，何时采取行动，采取什么政策的过程。”［2］正式的政策议程是决策者对政策问题进行确认的过程，是执政党和政府机关等政治组织按照特定的程序活动的过程。通过这一过程，使执政党解决问题及为解决问题而投入的成本进入法律化、法规化从而取得合法地位，并且受到相应的监督与制约，大大减少执政成本使用的主观性、随意性，有利于执政成本的规范化运作，为降低执政成本，提高执政效

果提供制度保证。

二、执政成本的执行偏差纠正

造成执政成本浪费、执政效果不高的一个重要因素，就是执政成本在执行过程中，其行为偏离了预定的目标并产生了不良后果，这种情况称之为执政成本的执行偏差。

执政成本执行偏差有多种形式。在我国现阶段主要有：（1）象征性执行。一些官员不愿实现执政成本要达到的目标，作表面文章，阳奉阴违，搪塞敷衍，前紧后松。执政成本耗费了不少，目标却没有实现。（2）残缺式执行。对本地、本部门有利的就执行，不利的就不执行。典型表现就是“断章取义、为我所用”。（3）附加式执行。将一些不恰当的内容、目标附在执行过程中，“土政策”就是典型表现。（4）替换式执行。表面上执行而实际更换了内容，尤其是上下级执行主体之间发生目标与利益冲突时，下级常用这种办法，所谓的“上有政策、下有对策”。（5）软拖式执行。对执行持观望态度，看上面的态度，看“左邻右舍”的进度，能拖则拖，实在不能拖就勉强做一些。（6）照搬式执行。不从当地实际出发，机械地照搬上级的要求与做法。

执政成本执行偏差产生的原因极其复杂。从执行者的主观方面分析主要有：（1）认知缺陷。一是对执政成本要达到的目的，执政成本运作的程序、方法、手段等缺乏深刻理解，因而执行不力，或执行不当。二是由于自身的思想、文化、能力等方面的水平较低，对执行发生了理解错误而产生执行错误。（2）利益缺失。由于政策的制定者与政策的执行者之间会产生利益差别，甚至利益冲突，在这种情况下，执行者由于担心自己的利益缺失，而以种种理由与方法不去认真执行政策制定者的意图，从而导致执行偏差。（3）机构缺点。执政成本的运作需要一定的机构为载体，如果这些机构本身存在缺点，就有可能使执政效果大打折扣。从执行者的客观方面分析主要有：（1）问题的复杂性。如果要解决的问题极为复杂，执行者事先对此调查研究不够，思想准备不足，措施方法不到位，执行中的许多难点得不到解决，就难以取得预想的效果。（2）方案的低质性。决策者制定的解决问题的方案本身就不完善、不成熟，甚至有严重的缺陷，如：对象错误或模糊不清，政策内容不清楚，责任不明确，标准不合理，缺乏连贯性。这种质量低下的方案，无论执行者多么努力，都难以取得良好效果，甚至会出现“执行越得力，偏差越严重”的后果。（3）环境的变化性。政策制定要依据一定的时间、地点、条件，政策的执行也要因地因时制宜。但是，从政策制定到政策执行之间往往有个时间差。当执行的环境与决策的环境发生了很大的变化，必然会对政策执行带来新的挑战。（4）压力的增大性。政策的制定和政策的执行都会涉及到利益问题，因此，利益集团不仅在政策制定时要千方百计给决策者施加影响，到政策执行“动真格”时，利益集团就会把影响的压力更多更大地放到执行者身上，许多执行偏差就由此产生。

执政成本的执行偏差有很大危害。从政治上讲，它会使执政党的形象、权威、合法性和社会基础受到损伤；从经济上讲，它会使执政成本高而效果差，甚至产生严重的浪费和腐败。因此，要降低执政成本，提高执政效果，就要着力做好执政成本执行偏差的矫正。

执行偏差矫正，首要的是对执政成本运作的对象、目标、范围、方式、程序等进行科学性检验。要从源头上保证执政成本运作的科学性，就要使相关政策的制订机构与人员不能与这些执政成本的运作有直接的或太多的利益相关性。相关政策应由超脱的机构、部门及人员来制订，或委托专家学者与专门机构来制订，并通过公示、听证、公决等方法，广泛征求意见。其次，要对执行组织中存在的弊端及缺点进行整顿，大力整顿机关作风，着力转变工作职能，强化政令畅通与执行力。第三，强调矫正方法的科学性。执行偏差的矫正方法，不可能有一个统一的模式或既定不变的药方，而要因事因地因时因人而宜。第四，对于执行偏差的矫正，要立足于防范与矫正相结合，重点在于防范。即力求使政策的制定符合实际情况具有科学性，力求执行机构高效精干有执行力，力求执行队伍的素质、水平、能力不断提高，从而使政策执行能取得预定的良好效果。只有从提高政策的质量与执行水平两方面入手，才能最大限度地从源头和根本上堵住和减少执行偏差，从而有效遏制由于执行偏差产生的执政成本上升的问题。

三、执政成本终结的障碍消除

每项执政成本运作都有终结之时。一般说，这种终结包括四项内容：一是功能终结。即目标任务已实现，此项成本功能已完成。二是机构终结。伴随目标的实现，相关的机构已随之撤销。三是期限终结。某项成本运作的时限已到，没有继续延长的要求与理由。四是计划终结。即某项成本运作的措施与手段已被撤销或停止实施。

某项执政成本的终结，会涉及到一系列的机构、制度、利益、人员等复杂因素，终结时往往难以做到令行禁止，致使应该停止运作的执政成本还以惯性前进着，或者顽强的生存着，造成了执政资源的极大浪费，这就是执政成本终结障碍。

造成执政成本终结障碍的因素很多：（1）既得利益的阻力。政策制定者付出大量人力、物力、财力制定了政策，政策的终结往往会使他们产生这是对自己劳动成果的否定的心理障碍，由此会在行动上反对。同时，政策的终结也意味着某些执行者权力与利益的结束，他们往往难以接受。（2）机构的阻力。执政成本从筹集到投入，须由一定的机构为载体，终结则意味着某些机构的撤销、合并、降级。而任何机构一经设立，都有一个自我存在、自我发展、自我扩张的本性，当无事可做或没有存在必要时，它都有一个求得生存的本能。更何况，某些机构在承担某项执政成本运作的过程中，会带来或产生相应利益，为了这些利益，它们就会用消极、拖延甚至抵制等手段阻碍终结。（3）终结代价的阻力。终结工作是要付出成本的，如需对被撤销的机构、人员进行安置、补偿等。如果终结工作的成本太高，就会对终结工作带来阻力。（4）法律程序的阻力。执政成本成为公共政策，须经过一定法律法规的程序。同样道理，其终结往往也需经过一定的法律法规的程序。而这一过程往往会涉及到很多机构，有着复杂的操作程序，费时费力，令决策者和实施者举棋不定、左右为难。（5）公共舆论的阻力。如同执政成本的投入需得到公共舆论的支持一样，其终结也需得到公共舆论的支持才能顺利成行。如得不到公共舆论的支持，一些受媒体影响的公众，会以各种方式去阻止其终结。

该终结的执政成本还在运作，必然造成执政资源的极大浪费，但其终结又会遇到很大的障碍，这就要求决策者以高度的智慧、灵活的策略去处理。一是重视思想工作，减少抵触情绪。要通过有效的思想工作，取得政策执行人员、政策受众和社会公众各方面的理解与支持。对于一些涉及层面较高的政策终结，还需通过媒体的广泛宣传来提高社会共识程度，减少和消除心理抵触。二是公开评估结果，争取力量支持。公开透明地评价政策实施的结果，让社会公众参予评估，使公众了解哪些政策已达目的，哪些政策已经过时，失效过时的政策如继续实施有何负面作用等。公开评估的结果，可以获得更多的人对旧政策终结的支持。三是终旧布新并举，缓解终结的压力。旧政策的终结会使一些人利益受影响，对此他们往往持消极或抵制态度。但是，人们一般希望新政策的出台会给自己带来新的机遇与利益。故可采用终结旧政策与颁布新政策同时并举的策略来缓解旧政策终结带来的阻力。四是统筹终结过程，促进发展稳定。要以科学发展观为指导，对某项执政成本的终结过程进行科学安排，统筹处理好终结、发展与稳定的关系。旧政策的终结意味着新政策的产生，新政策是在对旧政策的扬弃中不断进步的。在新旧政策的变革中，注意搞好过渡和衔接，做好相关政策的调整，使旧政策的终结与新政策的产生处在渐进、平和、稳定的过程中。这样，从政治上讲，党和政府的公信度不会因旧政策的终结而削弱和丧失，而是得到不断的培育和维持。从经济上讲，会大大降低新旧政策变革的成本，有利于提高执政效果。

四、执政成本与公平效率原则的选择

效率与公平是人类社会追求的两大价值目标，两者结合的性质与方式反映了社会的进步和人类的发展水平。在现代政党政治活动中，无论是革命党还是执政党，其奋斗目标和执政宗旨中必然包含对效率与公平的理想与追求。执政成本的运作，对效率与公平的关系产生深刻影响。要降低执政成本，提高执政效果，必须处理好执政成本与效率公平组合原则的选择。

现代社会的一个难题是如何处理好效率与公平的关系。对于在一个生产力发展水平还很低且差距很大，地域辽阔并有13亿人口的发展中大国执政的中国共产党人来讲，如何处理好效率与公平的关系是个大难题。在现阶段，至少存在五对矛盾：

一是范畴与标准的矛盾。效率是一个经济与历史的范畴。人类社会各种制度的更迭、进步与发展，说到底是效率不断提高的结果。公平是一个伦理与政治的范畴。公平首先讲的是财富与收入如何分配才能体现人人平等的伦理原则。以效率为中心的经济活动规则，必然产生财富与收入分配的差距；以公平为原则的政治活动规则，必然要求缩小和调控发展与收入的差距。两套规则、两种标准，是我国现阶段社会活动的两个重要组成部分。两者的矛盾性及两者组合达到和谐的困难性，成为我党执政中的重大难题。

二是法则与责任的矛盾。市场经济中，市场是资源配置的基础机制，效率是市场机制的必然要求与必然结果。市场机制以效率为中心的运行结果，必然要产生收入的差距；而维护社会公平是中国共产党极为重要的责任。一边是市场机制的法则，一边是执政党的责任。执政党在遵循经济法则，大力发展市场经济的同时，如何贯彻公平原则，关注社会弱势群体，两者之间如何兼顾、如何统筹，既是对执政能力的考验，也是执政成本投入的难题。

三是互相包容的矛盾。效率与公平是不同范畴的经济社会运行规则与标准，但两者又不是完全对立截然分开的，它们处在相互包容、相互渗透之中。由此产生的矛盾，使执政党在经济社会发展中要确立相关原则带来很大的困难，如：效率也是一种包容公平的规则，多劳多得体现的也是一种公平。执政党应对效率产生的不公平进行限制与调控，但人的天赋与努力程度永远不可能是公平的。

四是区域与群体选择的矛盾。我国社会经济发展有很大的不平衡。处在不同发展水平中的不同群体对效率与公平关系的选择有很大差别。《中国社会公平问题研究》课题组调查的结论是：“对效率优先还是公平优先的选择，被调查者的看法与居住地区有显著的相关性。”［3］不同区域、不同群体对效率与公平的看法，必然深刻影响一个地方的经济社会发展，而这种选择往往与中央不一致，从而导致地方与中央在效率与公平原则选择上的矛盾。

五是理念与方法上的矛盾。如何解决效率与公平的矛盾，有不同的理念与方法，这些理念与方法之间存在着一定的矛盾，因此给决策者带来了难度。如，如何解决我国收入差距扩大问题，有人主张通过强化政府调控行为来纠正市场机制弊端，有人则认为正是因为政府制度安排不当才造成了收入差距的扩大。

如何处理好效率与公平的关系？如何把握好效率与公平的原则？这是一个长期执政过程总结与反思的必要前提。基于对上述五对矛盾解决的视角，执政成本的运作，对于调节、控制、引导效率与公平的关系有着极大的影响，直接影响效率与公平这两个经济社会发展价值目标功能的发挥。如执政成本的运作处在不规范状态，或者运用中科学性不够，不能很好地遵循客观经济规律，会极大地损害效率原则与公平原则。譬如，执政成本过高，会损害创造财富的积极性；执政成本支出的“厚此薄彼”，会加大加剧社会不公。效率与公平是人类社会的两大价值目标，效率与公平如何实现科学组合，又是人类社会的一大难题。中国共产党在执政活动中，对于如何实现这两大价值目标，如何破解这一难题，已经作了可贵的努力，包括在执政成本的运作中尽量统筹效率与公平的关系。但是，这个问题还在探索之中，由效率与公平关系处理不当而导致执政成本的浪费或低效问题依然存在。

五、执政成本与反贫困战略实施效果

国际经验表明，贫困问题是对执政党地位和能力的严峻挑战。解决贫困问题不仅是一个经济问题，而且是一个严重的政治问题。温家宝在十届人大三次会议上回答有关“三农”问题提问时，引用了美国经济学家舒尔茨的一段话：“世界上大多数是贫困人口，如果你懂得了穷人的经济学，那么你就会懂得经济学当中许多重要的原理。世界大多数贫穷人当中，又主要是以农业为生计的。如果你懂得了农业，那你就真正懂得了穷人的经济学”。

改革开放以来，我国的反贫困工作取得举世瞩目的巨大成就，但是贫困问题依然严峻。在新的历史时期，如何继续做好反贫困工作？从执政成本运作角度分析，首要的是应确立（1）共同富裕原则；（2）穷人致富原则；（3）社会和谐原则；（4）制度公平原则；（5）执政从俭原则。集中到一点就是我党要把解决贫困问题作为自己执政的中心议题。如果把贫困问题解决了，其他的发展问题也就会解决好，影响社会稳定的“导火索”就会被摘除。这对国家的长治久安和我党的执政地位的巩固有着极为重要的意义。

执政党的执政成本，对反贫困战略实施的重要性是不言而喻的。执政成本用于反贫困的支出，是一种投入产出关系。我们应认真总结经验教训，不断提高执政成本推进反贫困战略实施的效果。

一是宏观对策要更加符合中国国情。我国的反贫困战略，既不是单一的工业发展战略，也不是纯粹的经济发展，它是一种将扶助贫困人口与实现贫困地区经济发展相结合的战略。在今日反贫困资金有限的情况下，应实施各种方案、多个地区、多种问题排列组合择优择重点解决的对策，在全局推进的同时，集中力量打歼灭战，改变反贫困资金撒“毛毛雨”的做法，从整体上提高资金的使用效益。同时，在加大政府扶贫资金投入的同时，实现扶贫资金投入格局的多元化。在政府资金的主导下，实现政府资金、企业资金、社会资金的优化组合，并积极创造出一个有利于扶贫资金市场化运作的环境与规则。对贪污挪用挥霍浪费扶贫资金的要予以严惩，对资金效益低于规定标准的要限期整改。

二是中观政策要以解决农村贫困为重点。各级地方党委和政府在反贫困战略的实施中承担着重要责任，其执政成本必须紧紧围绕反贫困这一中心来支出。坚决纠正现在不少地方存在的只图“锦上添花”，不搞“雪中送炭”，通过掠夺农村资源、农村土地来发展城市，制造和加剧农村贫困的做法。要坚持把农业开发作为贫困地区发展的基础。贫困人口多数集中在农村，导致他们贫困的直接原因是农业不发达，温饱不得解决。因此，对农业的开发，以及农业的产业化发展，推进现代农业建设是当前我国农村贫困地区的主要工作。应将扶贫资金更多地投入农村和农业，促进农村产业结构调整和农业生产基础设施条件的改善；地方党委和政府要将治愚与治贫结合起来，加大对贫困地区文化、教育、科技、卫生、环境保护、计划生育、社会事业等方面的投入，增强贫困地区贫困人口的自我发展能力。同时，要有计划分步骤地逐步建立和完善农村居民最低生活保障制度。

三是微观对策上要以增强“造血功能”为中心。科学的微观扶贫政策，就是指党和政府扶贫资金的支出要能激发起贫困人口改变现状的主动性和积极性。计划经济时代和今日有些地方扶贫资金的“输血法”投入，滋长了一部分贫困地区和贫困人口的“等、靠、要”的“贫困精神”，资金效益大打折扣。要调整扶贫资金使用的理念与方法，使扶贫资金的投入能极大地激发和调动贫困地区和贫困人口脱贫的积极性。比如，有的地方政府投入资金培训贫困农民，使之掌握一技之长；再如，有的地方政府对于贫困人口自谋职业给予一定的资金扶助；还有的地方对于下岗失业职工再就业予以免费培训，对吸纳安置下岗失业人员的企业给予政策优惠等。总之，在微观资金的使用上，要善于运用价值规律、市场法则、竞争机制，大力增强贫困地区、贫困人口的“造血功能”，增强其脱贫的主动性、自觉性与积极性。

贫困问题是中国现代化过程中无法回避的重大问题。我们正处在历史贫困与现实贫困交织在一起的复杂时期。反贫困是中国共产党实施的重要的长期的战略，党的执政成本的支出应以反贫困为中心，同时又要千方百计地提高成本效益，这是一个要持之以恒解决的大问题。

六、执政成本与行政体制改革

执政党的执政成本能否做到成本低效率高，不仅仅取决于执政党的宗旨、理念与执政能力，还会受到行政管理体制的制约与影响。尤其在中国，党政一体化的领导体制，执政党的经费与国家行政经费混合使用，执政成本中的相当一部分为政府行政开支。在这种情况下，要降低执政成本，提高执政效率，就不仅是执政党的自身建设问题，还是一个行政管理体制改革的问题。

近年来，我国的行政管理体制改革取得重大进展，朝着建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的目标迈出了重要步伐。但是，由于种种原因，我国政府职能转变和行政体制改革还面临不少问题。我国行政管理体制中存在的问题与执政成本上升的联系及影响，以下几个因素极为重要。

（一）党政不分体制造成执政成本浪费严重。在新民主主义革命时期，面对着强大的敌人，以武装斗争为主要手段的中国共产党实行党政一体化的领导体制，去完成民族独立和民族解放的历史任务，这是历史的必然。然而，这种体制到了党取得执政地位后暴露了不少弊端。从执政成本角度看，党政不分这种体制形成了党组织和政府两个权力中心、两套权力运行体系，造成党委与政府的许多职能交叉、部门重迭。党的执政成本与政府的行政成本在许多项目上重复支出、低效运行，甚至互相抵销，造成了执政成本的总量增大，浪费严重而效率低下。

（二）政府规模膨胀造成执政成本错配误置。历史地看，政府规模膨胀，尤其是伴随着职能扩张而来的规模膨胀有其一定程度的合理性。但是，超过了一定限度的规模，不但不能发挥出人们所期待的良好功能，反而会成为社会的一种破坏力量。这是因为，臃肿庞大的政府，首先会加重社会的财政负担，其次会使自身运作效率大为损害，再者还会导致资源的误配与浪费，遏制社会的生机与活力。

我国的政府规模巨大，冗员众多，几经改革未见成效，可见改革之艰难，其危害已日甚。从执政成本上讲，政府自身开销太大，应承担的社会事务却因经费不足而缺失，进而使执政成本运作难以取得经济与社会协调发展的效能。

（三）信息失真造成执政成本漏逸过大。按照《宪法》规定，我国的政权结构是由中央人民政府、即国务院，地方政府、即指各省、自治区、直辖市，设区的市（州），县、区及乡、镇共五个层级组成。中国共产党的各级党委也由与此相对应的五个层级所构成，并成为各级政府中的领导核心。各级党委机关的经费开支也就列入相应层级的政府预算之中。

改革开放以后，我国进行了中央与地方关系的改革，努力构建一种适应超大规模社会、确保国家统一性和地方多样性相和谐的现代性国家权力结构体制。在改革的过程中，地方政府的利益主体地位得到承认和巩固。其正面意义在于地方政府发展经济社会的责任性、创造性、主动性与积极性大为提高，但其负面影响也日益凸现。地方政府不仅“用足”中央政策，而且“上有政策下有对策”，甚至随意突破政策法律禁区或干脆“遇到红灯绕道走”，地方政府行为发生严重变异。作为地方政府核心与灵魂，地方党委行为也发生了严重变异。上述情况致使党中央、国务院的政策、法规、指令在向下贯彻中大打折扣，政令不通，“诸侯”割据等现象的出现与存在，产生了严重弊端。从执政成本角度考察，它使党中央、国务院的路线、政策、法律、法规、指令的贯彻成本大大增加，下级对上级的敷衍、搪塞、弄虚作假，又使上级的指示在贯彻中走样。同时，严重的官僚主义和官场作秀，又使上级对下级的真实情况不了解或了解不全面不真实。在我国的五级政权体制中，政令不通会使政务信息的失真在双向传递过程中呈几何级放大，从而导致执政成本在运作中发生严重漏逸。

（四）约束不力造成执政成本随意性大。我国行政经费使用的一个重要弊端就是各级党政机关和领导干部拥有太大的经费支配权。从名义上讲，《中华人民共和国预算法》对国家预算总原则、管理职权、预收支范围、预算审查与批准、预算执行、预算调整、决算、监督和法律责任等作了详细规定。但是，在实际执行中，各级人大对党委、政府用钱缺乏约束力，财政部门的监督也难以到位。再加之现在地方政府都有预算外收入，各级党政机关有“小金库”、“创收”等，这些几乎成了领导机关和领导干部的“私房钱”，无监督、无规则、随意性极大。“职务消费”盛行，挥霍浪费奢侈之风屡禁不止。

政府行政管理成本是执政成本的重要组成部分，并在其中占据了相当大的份额。行政成本降低了，执政成本也就会大幅度地下降。降低行政成本是一项系统工程，要从源头上即制度的设计上堵住漏洞。1.改革我国的预算制度。目前，我国实行的是复式预算。复式预算由经常性预算和建设性预算两部分构成。经常性预算是“吃饭财政”，即维持国家机器运转所需的财政收支计划。建设性预算是“建设财政”，即国家对国有资产经营和其他建设性经济活动所需的财政收支计划。为了规范政府行为、降低执政成本，将现有的二元式复式预算改成多元式复式预算，将政府公共预算单列。将行政管理的支出与国防、科教文卫等事业性经费支出分开而单列成专项支出，接受人民代表大会的审议监督，并由财政部门实行国库集中统一支付制度。这样会使政府支出透明化、制度化、集中化，大大减少现在政府支出的隐蔽性、随意性和分散化的毛病，从而为从源头上遏制腐败和降低行政成本、提高行政效率提供制度基础。2.改革我国的预算监督体系。根本出路在于改革人民代表大会制度，建立起真正的国家立法机构及人民群众对政府的监督制度。3.改革预算外资金管理方法。逐步把预算外资金的管理彻底纳入规范化、法制化轨道，与现有的预算一起共同构成完全统一的国家预算，进入人民代表大会及法律的监督之中。

七、执政成本与政党体制和政治体制改革

作为政党运行规则的政党体制，对执政党的各项活动包括执政成本的运作有着极大的影响。执政党的从政模式对执政成本及其效率效益有着深刻的影响。这种影响力表现出根本性、全局性、长期性和稳定性的特点，它对执政成本及其效率效益的影响，比其他因素的影响力更为深刻、长久。这是因为，政党体制一旦形成，就带有制度性的特征，就会成为执政党的规则，对整个国家机器的运行规则产生强烈的影响力，并对社会规则包括对其他政党、社会团体，乃至社会风气，产生极大的影响。如果这个政党长期执政，其从政模式甚至会对一个民族的特征发生重大影响。执政党在执政活动中要降低执政成本，提高执政效率与效果，必须高度重视从政模式的选择。

中国的政党体制是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共、共同致力于建设中国特色社会主义，形成以“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的基本特征。中国多党合作制度在中国的政治和社会生活中显示出独特的政治优势和强大的生命力，发挥了不可替代的重大作用。”［4］中国的政党体制作为我国基本政治制度的重要基石，在中国现代化建设中发挥着极为重要的作用。但是，随着民主政治的推进和现代化的发展，我国的政党体制还需要从内容到形式赋予新时代的特色，使之发挥更大的作用。从降低执政成本提高执政效率与效益角度出发，改革和完善我国的政党体制。

第一，将执政成本问题纳入依法执政的范畴。宪法和法律高于任何个人、群体和政党的意志，依法执政首要的就是执政党要在宪法和法律中活动，包括执政成本的运作要有法可依。但是，我国没有关于执政党执政经费的专门法律或法律条文，使执政成本在法律的“盲区”中运作。这是我党执政成本偏高的重要的制度性原因，也是我国政党体制的一个缺陷。改革执政方式，使执政成本的运作纳入法制化轨道，可以为降低执政成本，提高执政效率与效益提供法律保障制度保证。

第二，全力推进党政分开。党政不分是导致执政成本高和执政效益低的一个重要因素。邓小平早就提出“反对‘以党治国的观念”。他认为：“某些同志的‘以党治国的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“以党治国”有严重危害：“于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”［5］邓小平还讲，“效率不高同机构臃肿，人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上以党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”［6］党政不分，使党包揽了许多行政事务，必然造成党的执政成本与国家行政成本的不分，也增大了党的执政成本运作中失误与低效的机率。积极推进党政分工，以积小胜来成大胜。

第三，增大执政成本运作的透明度和监督力度。积极推进党内民主，实行党务公开，将执政成本作为党代会报告和审议的内容。增大执政成本运作的透明度，使执政成本接受党内监督、民主党派监督、法律监督、人民群众监督和舆论监督，这是大幅度减少执政成本运作中的贪腐行为，提高执政成本运作效率的重要举措。强化对执政成本的监督，一方面须不断提高认识，增强接受监督的自觉性、主动性。更为重要的是要有切实可行的办事规则，使党内监督、民主党派监督、法律监督、人民群众监督和舆论监督，不仅成为执政成本运作的外部约束因素，而且能融化进内部的运作规则中。因有强力的内外监督约束，执政成本的决策者和运作者才不敢有任何的懈怠和贪腐。

我国政治体制中存在的种种弊端和政治体制改革的滞后，与执政成本升高和执政效率下降有着直接的联系。党的十七大报告指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。从降低执政成本，提高执政效率与政治体制的关系看，在积极推进政治体制改革中应着力抓好以下工作：

一是改善人民代表大会制度，通过国家权力机关实行对执政成本的监督。邓小平对完善人民代表大会制度的一个重要贡献就是主张实行党政分开，理顺党与人民代表大会之间的关系，提高各级人民代表大会在国家政治生活中的地位和作用。中国共产党必须通过国家权力机关实施对人民的领导，人民也有权力通过国家权力实施对党的监督。改善人民代表大会制度的内容之一，就是党政机关要向同级人民代表大会报告工作经费情况，包括预算与决算，接受人民代表大会的审议与监督。

二是丰富和规范民主选举制度，通过民主选举来实施对党政官员经费使用的监督。我国实行的选举制度在实际操作中还存在着诸多缺点与不足。如候选人多为领导提名，候选人与选民、代表之间沟通不够，差额选举中的“内定”及差额比例过小，不能展开充分的竞选等。这些缺点与不足，使选民及代表对候选人的了解、信任与监督的程度欠缺，并且无法对党政官员的“用钱”情况进行了解与监督。现在一些地方、部门、行业的党政官员“用钱”随意性极大并导致严重的浪费与贪污，与其缺乏监督的环境是密切联系的。

改革和完善我国的选举制度，降低执政成本提高执政效率，可以考虑：凡要当选人民代表、党代会代表的候选人，各级党政官员都必须向选民和党员、党代会和人代会，报告家庭财产的收支情况，报告工作经费使用情况，工作目标的成本情况、职务消费情况，将报告“用钱”情况作为制度和规章。凡不能如实报告或“用钱”不善不妥者，不能当选人民代表、党代会代表及担任党政官员。而广大人民群众、选民、党员，人民代表和党代会代表，有权利对各级党政官员候选人的财产情况及党政官员的“用钱”情况进行审议、质询与调查。

三是完善民主监督制度，通过改革考察方法和实现公开办事制度实施对执政成本的监督。一是改革现有的干部政绩考核方法，在干部政绩考核体系的设计、考评标准的设立中，增加和强化成本指标。二是在与广大人民群众切身利益密切相关的部门实行公开办事制度，坚持公平、公正、公开的原则，尤其是要将那些涉及到向群众收钱、要群众花钱、或为群众用钱的项目，应将用途、来源、标准、价格、成本等相关指标向群众公布，实行“阳光操作”、“透明运作”。这样，不仅可以消除群众的疑虑，更为重要的是接受了群众监督。お

参考文献：

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责任编辑：陈文杰