转型期政府在农村社会保障制度建设中的作用探讨

张长有

摘要:在社会主义本质这个层次，政府应坚持社会主义方向，实施有利于扩大就业的发展战略，积极为农民创造就业机会；调整财政支出结构，加大对农村和农业的支持；采取积极措施，缩小两极分化，以最终实现共同富裕；政府的经济职能、具体操作以及政府的局限性四方面分析了转型期政府在农村社会保障制度建设中:政府应该坚持社会主义方向；在政府的经济职能这个层次，政府应不同程度地介入不同的社会保障项目，以弥补市场失灵；从具体操作层次上，政府应承担起农村社会保障制度建设的主体作用；同时尽量避免政府失灵。

关键词:转型期；政府；农村社会保障

中图分类号:F323.89文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)06-0040-03

农村社会保障制度的建设是近年来我国学术界探讨的一个热点。那么，政府究竟在农村社会保障制度建设中应该发挥何种作用？本文就此进行初步探讨。

一

目前，中国正处于经济社会的转型期。转型期的一个特点是政策的不稳定性，这明显地体现在我国农村社会养老保险制度的试点、暂停、恢复的改革过程中。1990年7月国务院决定由民政部负责建立农村养老保险的试点工作。但是，1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发[1999]14号）要求对农村社会养老保险进行清理整顿，停止接受新业务。2002年10月14日，劳动和社会保障部向国务院呈送了《关于整顿规范农村养老保险进展情况的报告》，提出农村社会保障工作要从有条件的地区逐步实施。从横向来看，全国各省的社保制度可谓千差万别，并且互不衔接。政策的多变性必然影响到农民对政府的信任和信心，影响到中国农村社会保障体制的建立和完善。互不连接的社保政策必然会影响到劳动力在各地的有效配置。因此，在转型期农村社会保障体制的建设中，政府必须有一个总体的、明确的改革框架，政府的政策必须保持必要的一致性和连贯性，而统领政府诸项改革措施的正是我们的改革目标。

建立社会主义市场经济是我们改革的目标,也是我们最基本的价值取向。“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[1]在中国经济和社会的建设上，政府不仅应该牢记着一点，而且还应该切实地体现在政府的行动中。

第一，政府应该实施有益于扩大就业的发展战略，积极地为农民创造就业机会。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二章第42条规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”对于农民来说，就业几率如何？据有关部门估计，到“十五”期末，我国农业剩余劳动力大约有1.8亿人[2]。每年有大批的农民工从农村流向城市，寻找就业机会。但是，在前些年里，各级政府均颁布过程度不同的限制农民工进城的政策。即便是进了城的农民工，还会遇到各种各样的限制。单从就业这一方面来讲，需要政府做的是采取有利于扩大就业的发展战略。目前我国的比较优势就是剩余劳动力多，从经济上来讲利用比较优势是合理的、明智的发展战略。为了扩大就业，政府就要制定有利于促进全国统一劳动力市场的政策，特别是有利于农民工进城的政策。要解决中国的三农问题，必须把更多的农民从农村转移出来。即便是单从经济发展的角度来看，城市化也是中国经济持续高速发展的一大支柱。

第二，调整财政支出结构，加大对农村和农业的支持。据统计，1952—1990年，我国农业为工业部门提供的剩余积累额总计11 594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2％来自农业税，75.1％来自“剪刀差”。直到20世纪90年代初，即使扣除国家财政对农业的补贴支出，农业对国家的贡献也仍然占到国民收入的20％以上[3]。

据估算，1953—1978年，全国通过工农产品价格“剪刀差”使农民受到的损失为3 000亿元；而1979—2001年，全国通过土地价格“剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20 000亿元[4]。有关研究表明，在1978—2001年间，中国农村资金净流出7 196.3亿元[5]。

根据上述情况，仅就公平的角度而言，政府有责任调整财政支出结构，加大对农业和农村的财政支持。其中，建立农业保险和失地农民的社会保障体系就是必备的项目。

第三，采取积极措施，缩小两极分化，以最终实现共同富裕的目标。首先，中国的贫困情况。2002年底，全国农村贫困人口(人均年收入在625元以下）为2 820万，比上年减少107万，贫困发生率为3.0％[6]。由于各种原因，这些初步解决贫困问题的人极不稳定，返贫率很高。2003年未解决温饱问题的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人[7]。据估计，中国农村贫困户中因病致贫或因病返贫的约占80％[8]。从这一方面来讲，政府应该建立和完善农村社会救济和医疗保险制度，以缓解甚至解决农村的贫困问题。

其次，城乡居民之间的收入差距情况。统计资料显示，1985年中国城乡居民收入相对差距为1.88:1，差距额为407元，到1994年这一比例上升到2.86:1。并且，上述数据仅仅是来自官方统计的显性收入差距，如果加上中国城镇居民享有的大量隐性福利，如住房补贴、医疗补贴、物价补贴和单位内部福利等，城乡收入差距将更为悬殊[9]。仅从这一方面而言，政府应该调整城乡政策，强调城市的自我发展，降低城市户口的含金量，直至最后取消现存户籍制度。同时，应该尽快建立一套能够与城市社会保障体系衔接的农村社会保障体系，便于农村劳动力在城市生存和发展。

最后，城乡之间的社会保障资源配置情况。“从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人数80％的农民，只享有社会保障支出10％左右，而占总人口的20％的城市居民，却占到社会保障费用的90％。从人均社会保障来看，城市居民是农民的20倍以上。”[10]在公共卫生方面，城乡卫生资源分配不当，并且农村卫生投入比例逐年下降。城市、农村的人口数分别约占全国人口的30％和70％，而城市、农村的卫生资源却分别约为80％和20％[11]。“根据全国卫生总费用测算结果，1993年农村卫生费用占全国卫生总费用34.9％，1998年为24.9％，五年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用3 776亿元，其中政府投入587.2亿元，用于农村92.5亿元，仅占政府投入的15.9％。”[11]从这一方面而言，政府应该加大再分配力度，调整财政支出结构，通过建立农村社会保障体系，增加农村地区的财政投入比重。

二

在市场经济中，政府的一项重要功能就是弥补市场失灵，而社会保障体系的建设就是弥补市场失灵所导致的收入分配过分悬殊的一个重要的再分配手段。农业的弱质性和外部性决定了农业在市场经济中的弱势地位，而农业是中国农村地区的主产业。那么，农民必然是市场经济中的弱势地位。政府必须通过再分配手段来帮助处于弱势地位的农民。因此，仅从这一方面来讲，政府需要牢记，农民是市场经济中的弱者，政府有责任通过调整财政支出结构等措施，建立和完善农村社会保障体系。

政府介入社会保障的范围和程度应视不同的社会保障的项目而定。社会救助是指对贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体无偿提供物质援助的一种社会保障制度，这不仅是人道主义的要求,更是法律赋予国家和社会的一项基本职责。这部分保障责任是国家政府责无旁贷的，即使一些慈善机构、社会团体会提供一些帮助，但这只能是对政府职能的一个补充，而不可能成为主体。因此，在社会救济项目中，政府应该负全责。社会保险是指以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、死亡、失业等特殊事件为保障内容的一种社会保障制度。在社会保险项目中，政府应该结合各地社会经济发展状况，和集体和个人一起分担责任。但是，我们必须明确一点:政府是社会保险的后盾，如果社会保险出现入不敷出的现象，政府必须扮演“最后付款人”的角色。并且，政府还必须对社保部门进行监管，以确保社保基金的增值。也就是说，政府要确保社会保障基金的最低收益率。社会福利是指国家和社会为改善并不断提高社会成员物质文化生活水平而采取的各种具有经济福利色彩的社会保障制度。现代的社会福利是一项面向全体社会成员的社会政策，其提供者主要是政府。从中国传统的城市社会福利的发展可以看到，政府提供与就业相关联的福利制度，各企业或单位均追求为职工提供全面的福利性保障，包括住房、医疗、食堂、托幼、教育、文娱活动等。这种全包型的福利制度，使工资与福利混淆不清，不利于人才在地区、行业之间的流动，而且受到身份限制，是一种不公平的福利制度，不仅加重了财政负担，而且使福利方面供需矛盾十分突出。目前政府已意识到传统城市福利的弊病，正逐步将一些福利设施市场化，在财力可行的前提下，逐步提高社会福利水平。目前在中国农村，还没有实施覆盖全体农民的社会福利制度，总体上也不具备这样的经济实力。因此，各级政府应该根据其财政承受能力，适当提供农村社会福利保障。农业保险是保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊，建立保险资金，对被保险人在种植业和养殖业生产过程中因自然灾害或者意外事故造成的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿的一种方式。农业生产的外部性和准公共产品性质，以及农业保险人和被保险人之间存在的严重的信息不对称，决定了农业保险要由政府和农业生产经营者共同承担责任。

三

从具体操作层次上来说，政府所要做的是:确定未来农村社会保障体系的总体框架；消除改革的阻力，推动改革顺利进行；对制度的实施过程进行监控、调整与完善；优化制度的外部环境。

第一，政府应该根据我们社会主义市场经济的本质以及中国社会经济发展状况，合理确定未来中国农村社会保障体系的总体框架。这个总体框架应该考虑到分地区、分阶段的情况以及它们之间的相互衔接。从项目构成来讲，未来中国的农村社会保障体系应该包括农业生产保障体系（农业保险等）和农民生活保障体系（社会保险、社会救济和社会福利等）；从项目的资金来源上来讲，不同的项目应该有不同的资金来源；从项目的社会化程度来讲，应该包括社会保障、家庭保障和个人保障。从组织管理体系上，应该结束目前这种部门分割、切块管理、各自为政，并且政、事、企合一的状况，组建一个统一的科学的农村社会保障管理体系，要使行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。对于不同的农村社会保障项目，要有不同的管理制度，不同的管理内容和重点，使管理规范化、程序化。此外，还要有科学合理的监控体系，其中包括从业机构的资格准入、信息披露、惩罚与补救措施、各种监管机制等。

第二，根据总体框架设想，消除现实中存在的改革阻力，推动改革顺利进行。改革的过程，从某种程度上来讲，是一个利益分配和再分配过程，肯定会遇到种种阻力。尤其是中国农村社会保障体系的建立这一过程，肯定会涉及到调整工农以及城乡之间的利益关系。这就需要政府采取有效的措施，克服各种阻力，保证改革的目标顺利实现。

第三，改革的过程是一个动态的过程。在改革方案的实施过程中，可能还会出现一些新的情况，尤其是对于我们这样一个人口众多、发展又极不平衡的大国。这就需要政府及时掌握改革过程中所出现的新情况和新问题，并进行科学合理地解决。其间可能需要对个别方案进行微调，以完善总体方案。

第四，农村社会保障体系的建立和运行，需要有良好的外部环境。例如，社保资金的保值与增值，需要有高效的金融和资本市场以及良好的宏观社会经济环境；确保农村社会保障体系的健康运行，需要有良好的法制体系以及科学合理的外部行政管理体制。当然，其中也包括促进农村剩余劳动力向城市转移的政策以及促使农业发展的政策等。

四

任何事物的发展都有量的特性，政府在农村社会保障体系建设中的作用也不例外，超过一定的度，效果就会适得其反。这个度就是效率与公平的平衡点，这个度的大小，对于不同的项目、不同的时间来说是不一样的。西方国家社会保险普遍陷入危机和改革的事实充分表明:政府对社会保险领域的过度直接干预会导致“政府失灵”。

首先，政府再分配计划会影响经济效率。阿瑟·奥肯的“漏桶”实验以及拉弗曲线都认为，通过各种手段进行的再分配，由于降低工作和储蓄的积极性，将可能导致实际产出的减少。作为一种再分配手段，农村社会保障体系也不例外。因此，政府应该把握好计划与市场的度。

其次，社会保障制度的建设和运行中可能存在政府失效。政府本着促进社会公平、增进社会福利的目标介入社会保障事业，但是政府的行政运行也可能产生体制僵化、官僚机构膨胀、寻租等问题，进而在政策设计上使公共政策偏离社会福利的初衷，或者在政策执行上，使政策的实际效应与政策本身背道而驰。这些政府失效的行为可能使社会运行产生新的不公平状况，引起新的社会问题。因此，在设计农村社会保障体系的管理体制和监管体制的时候，一定要科学、合理，在设计组织体系的时候；一定要引入民间资本和民营机构参与社保基金的经营和管理，形成良好的竞争局面，这在某种程度上会防止在监管方面出现上述“政府失灵”现象。

最后，社会保障制度中存在道德风险。道德风险是代理人签订合约后采用隐藏行为，由于代理人和委托人信息不对称，给委托人带来损失。在农村社会保障体系的运行中，道德风险仍然会存在，尤以社会保险领域发生的频率最高。这对农村社会保障体系的制度设计和监管体制都提出了更高的要求。仅从这一点而言，政府在社会保险项目中的责任是有限的。

参考文献:

[1]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社，1993:373.

[2]农业部课题组.21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究[J].中国农村经济，2000，（5）:4-16.

[3]李文.改革开放以来农业的剩余转移[J].中国社会科学院院报，2001-06-19.

[4]万朝林.失地农民权益流失与保障[J].经济体制改革，2003，（6）:73-76.

[5]翟照艳，等.我国农村资金存在五条外流渠道[J].经济纵横，2005，（5）:14-16.

[6]国家统计局农调队.2002年底全国农村绝对贫困人口2820万[EB/OL].http//www.sannong.gov.cn，2003-02-09.

[7]彭俊.扶贫史上第一次，贫困人口不减反比去年增加80万[N].人民日报，2004-07-17.

[8]亚洲开发银行.中国农村老年保障:从土改中的土地到全球化时的养老金[J].摘要，2002.

[9]曾壁钧.我国居民消费问题研究[M].北京:中国计划出版社，1997:68.

[10]孔光德，等.社会保障概论[M].北京:中国人民大学出报社，2002:82.

[11]李长明.中国农村卫生发展现状与策略思考[J].中国卫生经济，2001，（1）2:11-13.

[责任编辑王建国]