五问《抗旱条例》

2009年2月26日，温家宝总理签署国务院令，公布了《抗旱条例》（以下简称条例），条例自公布之日起施行。日前，国务院法制办负责人就条例的有关问题回答了记者提问。

问：为什么要制定《抗旱条例》？

答：制定抗旱条例主要出于以下四点考虑：

一是旱灾是我国的主要自然灾害之一，不但对农业生产、第二和三产业的用水以及生态环境用水会造成影响，而且还会波及到生活用水，对经济、社会发展造成严重的危害。近年来，随着气侯变化、经济发展和用水需求的增长，我国干旱缺水问题日益突出，旱灾发生频率越来越高，影响区域越来越广，因旱灾而造成的经济损失也越来越大，需要采取综合措施，全社会共同应对。二是抗旱工作涉及政府与公民、企业等利益主体之间的关系，尤其是在旱情紧急情况下采取的一些强制措施，如限制甚至停止用水、实行用水配额制等涉及公民和单位的权益，需要依法予以规范。三是旱灾预防、抗旱减灾到灾后恢复是一项系统工程，需要依法建立一套完善的政府领导下全社会共同抗旱的体制和机制。四是对我国多年来的抗旱经验也需要进行总结并根据抗旱工作面临的新形势，研究制定出更具有针对性的制度和措施。因此，有必要从旱灾预防、农田水利基础设施建设、抗旱减灾和灾后恢复等方面，依法规定各级人民政府、有关部门和单位的职责，明确不同等级旱灾发生时的抗旱措施。

问：您能简要谈一下条例的制定过程吗？

答：为了有效应对旱灾，减少旱灾造成的损失，水利部在深入调查研究和总结多年来抗旱工作经验的基础上，起草了条例（送审稿）于2006年底报请国务院审议。法制办收到此件后，多次征求了国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的意见，到山西和陕西等地听取了基层从事抗旱工作同志的意见并进行了实地考察，还专门召开专家论证会对有关制度进行论证。根据各方面的意见，经有关部门反复研究、论证、修改，形成了条例草案，于2008年报请国务院常务会议讨论。2009年2月11日，国务院常务会议讨论并原则通过了条例。2月26日，温家宝总理签署了国务院令公布实施该条例。

问：旱灾对生产、生活、生态都会造成影响。在过去的几个月里，一场严重的旱灾持续影响了我国的中部和北部。在条例中，有哪些具体的抗旱措施来应对干旱？

答：干旱灾害具有发生缓慢、持续时间长、影响范围广、发生频率高、损害消除慢等特点。干旱灾害发生后，及时采取有效措施，组织动员社会各方面力量参与抗旱减灾，是保证抗旱工作顺利开展的基础。在具体的抗旱制度和措施上，条例作了以下规定：

一是细化不同等级干旱灾害发生时的抗旱措施。条例规定发生轻度干旱和中度干旱时，地方政府防汛抗旱指挥机构应当按照抗旱预案的规定，采取启用应急备用水源或者应急打井、挖泉，临时设置抽水泵站、开挖输水渠道或者临时在江河沟渠内截水，使用再生水、微咸水、海水等非常规水源，组织实施人工增雨，组织向人畜饮水困难地区送水等措施；发生严重干旱和特大干旱，在采取上述措施的基础上，地方政府还可以采取压减供水指标，限制或者暂停高耗水行业用水，限制或者暂停排放工业污水，缩小农业供水范围或者减少农业供水量，限时或者限量供应城镇居民生活用水等措施；发生特大干旱，严重危及城乡居民生活、生产用水安全，可能影响社会稳定的，有关省级政府防汛抗旱指挥机构经本级政府批准，可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期；在紧急抗旱期，防汛抗旱指挥机构有权组织动员本行政区域内各有关单位和个人投入抗旱工作，并根据抗旱工作的需要，在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。

二是规范水量调度。调水是抗旱的一项重要措施。条例规定发生干旱灾害时，地方政府应当按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障居民生活用水，合理安排生产和生态用水；有关部门应当按照批准的抗旱预案，制订应急水量调度实施方案，统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量；有关地方政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥，严格执行调度指令。

三是规范抗旱保障工作，明确抗旱救灾中有关部门、单位和个人的责任。条例规定，气象机构应当做好气象监测和预报工作，并适时实施人工增雨作业；卫生部门应当做好干旱灾害发生地区疾病预防控制、医疗救护等工作，监督、检测饮用水水源卫生状况，确保饮水卫生安全，防止干旱灾害导致重大传染病疫情的发生；民政部门应当做好救助工作，妥善安排受灾地区群众基本生活；干旱灾害发生地区的乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会应当协助做好抗旱措施的落实工作；供水企事业单位应当按要求启用应急备用水源，确保城乡供水安全；有关单位和个人应当配合落实人民政府采取的抗旱措施，积极参加抗旱减灾活动。

问：在旱灾中，干旱对农业生产的影响非常大，除了上述的抗旱措施外，条例还规定了哪些有针对性的措施来应对农业干旱？

答：干旱主要是气候原因造成的。今年的干旱形成于麦苗返青时节，恰好与农业生产的关键时刻重合，使得今年的干旱在农业生产领域产生的影响比较突出。考虑到干旱对农业生产影响以及当前农业抗旱中暴露出来的农田水利基础设施等缺乏有效的维护和管理等问题，条例主要作了以下规定：

一是加强农田水利基础设施的建设、维修和管理。条例规定，地方政府应当加强农田水利基础设施建设和农村饮水工程建设，组织做好抗旱应急工程及其配套设施建设和节水改造。水利部门应当做好相关设施和工程的管理和维护，确保其正常运行。干旱缺水地区的地方人民政府及有关集体经济组织应当因地制宜地修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。

二是推广农田节水技术，合理调整农业种植结构。条例规定，国家鼓励和扶持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广农田节水技术，发展旱作节水农业。各级农业部门应当指导干旱地区农业种植结构的调整，培育和推广应用耐旱品种。

此外，条例还规定，在旱灾发生时，地方政府防汛抗旱指挥机构等部门应当及时组织抗旱服务组织解决农村人畜饮水困难、提供抗旱技术咨询等方面的服务。

问：条例对灾后恢复有哪些规定？

答：灾后恢复是抗旱减灾、恢复生产生活秩序的重要环节。条例对此作了以下规定：

一是旱情缓解后，各级人民政府、有关主管部门应当帮助受灾群众恢复生产和灾后自救；防汛抗旱指挥机构应当及时组织有关部门对干旱灾害影响、损失情况以及抗旱工作效果进行分析和评估。

二是旱情缓解后，水利部门应当对水利工程进行检查评估，并及时组织修复遭受干旱灾害损坏的水利工程；有关主管部门应当将遭受干旱灾害损坏的水利工程优先列入年度修复建设计划。