论我国城市社区治理主体的多元互动

陈艳红 陈向阳

改革开放以来,以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革促使我国整个社会的结构性转型,城市社区也随之凸现了一系列新变化:城市社区人口的集中增长,家庭结构、核心家庭的内部关系以及亲戚群体关系的变化,社会利益群体的分化和多元利益主体的形成,社区自治中居民参与规模和形式的变化,尤其是公民权利与社会权利的扩大以及参与感、社区认同感的增强等。城市社区治理主体由单一主体日益向多元主体转变,给社区治理带来新气象的同时,也引发了一系列矛盾。落实党的十七大关于“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的精神,社区各治理主体必须走向良性的多元互动。

一、社会转型导致社区治理主体的多元化

社区治理指在一定的地域范围内由“各种公共的或私人的个人和机构”共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。伴随着社会转型,受社会政治、经济、文化和体制发展变化的影响,城市社区的治理主体呈现出多元化趋势,由党和政府单一管理主体逐渐演变成包括社区党组织、政府、居民委员会、社区营利性组织、非营利性组织以及社区居民在内的多元化管理主体。

1.城市社区居民结构及居民需求的多元化。改革开放后社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间,计划经济时代城市社区居民近乎同质的身份在市场经济体制的冲击下逐渐异质化,导致原有的社会城市基层管理架构——单位体制和街居体制相继减效或失灵。随着政府职能的转变,企业社会职能的剥离,城市居民由“单位人”逐渐转变为“社会人”、“社区人”。据中国民政部20世纪90年代中期的一项调查显示中国城市人口结构已出现三个比较明显的变动趋势,即人口老龄化、“无单位归属人员”日益增多以及外来人口增多。随着市场经济的发展,社区居民的公民自主意识逐渐提高,产生了对获取更多更好的公共物品和维护自身权益的需要,不仅要求社区为其生活质量的提高、人的现代化提供可靠的社会支持,而且要求社区能够充分提供社会保障、社会安全以及公共服务。比如,人口老龄化势必要求每个社区都要为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件,提供良好的文体娱乐、医疗保健和公共安全等服务;“无单位归属人员”的增多,客观上要求城市发挥更大的公共管理和公共服务功能;外来人口的增多给城市社区的环境整洁、治安秩序、计划生育、人口管理、就业安置等工作带来了新的压力等等。社区居民不再一味地被动等待自己的物质和精神需求得到满足,而是开始主动参与社区的政治、社会等各项事务,使社区成为其社会价值实现的基础平台。因此,无论是满足多元化的居民需求,还是实现多元化的居民管理或自治都意味着社区治理主体走向多元化。

2.城市社区利益主体和实现方式的多元化。首先,现代企业制度的建立,使原来依附于政府的企事业单位正式成为相对独立的利益主体并进驻社区。其次,单位组织与个人间的分离,使单位不再是个人利益的唯一载体,还出现了许多新型的利益载体如物业管理公司等。再次,随着“单位人”向“社会人”的转化,居民或其组织都有在社区范围表达自己利益参与社区管理的内在要求,除社区居委会以外,还出现了业主委员会等利益主体。市场经济是一个个性化的经济,多元利益主体格局的形成,促使了社会个体自主意识的复苏与增强,公民自愿参与政治以保护个体利益的趋势也随之增强。社区居民不再视社区为单一居住功能的场所,而是将其看作利益表达的平台。为了提高政治参与的质量和利益保护的能力,地位或利益相近的群体就有可能组织起来,形成独立于政府的社会组织。随着多元利益主体的出现,单一的纵向利益实现方式已不适应现实需求,加强社区内各组织间的横向利益联系的必要性日渐明显,需要形成由多元主体组成并相互作用的社区治理网络来保证纵向和横向利益的实现。

3.城市社区服务功能和服务组织的多元化。“改革开放以来,中国的社会组织功能发生了巨大的结构变化,企业剥离了其不该承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能。同时,一部分社会管理、社会服务职能也从政府职能中分化出来。”①社区承接了政府和单位转移出来的社会职能,服务对象由“无单位人”等特殊群体转向全体居民,服务内容也扩大到社区的经济、社会和文化等各个方面。城市的社区治理功能开始超强发挥,社区从单纯的生活居住区,逐步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同体。社区服务逐步形成便民利民、社会保障和社会化服务三大系统,承担多项服务功能。据统计,目前社区居委会承担的工作任务大都达到了100多项,涉及计划生育、环境卫生、宣传教育、流动人口管理、社会保障、社会救济、文明达标、收费收款等十多个门类,其中绝大部分都是政府委托或交办的。诸多的社区服务项目靠计划经济体制下单一的政府管理主体显然力不从心,因此需要制定相应的措施,鼓励多渠道发展各种经济形式、各种服务内容的社区服务业,构建城市社区服务网络。提供服务的既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是二者的合作,因此,需要大力发展各种区域社会管理和社区服务组织,确定各类社会组织间的合理的功能分化和功能定位,由多元化主体共同承担起对社区治理的责任。

二、我国城市社区治理主体的多元角色分析

多元治理主体的组织运行方式有很大差别,要想使它们围绕社区管理和社区公共产品的提供发挥整合性力量,首先要定位好它们各自的角色,即明确各自在社区治理过程中所承担的职责。但目前,社区治理的多元主体的多元性仍然不够,已有的多元主体在角色扮演中还存在一些问题。

1.党组织角色存在“缺位”现象。首先,党组织依靠行政体系和自身组织体系在社区治理中变成了一个行政化的领导力量,直接进行管理工作,限制了其他治理主体发挥作用的空间。其次,党组织在基层社区的渗透力不强,汲取的群众力量不足。虽然根据中央相关文件的精神,“党员的管理应当由单位和所在社区共同负责,所有离退休党员和外来人口中的党员,其组织关系都应当转入所居住的社区居委会。”②但实际上党员居民跟社区党委的联系很少,部分党委没有充分调动党员居民进行社区治理的积极性,也没有发动党员居民联系群众,因此在社区治理中有脱离群众之嫌。

2.政府角色存在“越位”与“缺位”现象。首先,政府角色存在“越位”现象。政府专力于实干和执行,超权限行使权力,大量介入到应当由社区居委会或社区服务组织管理的事务,插手社区和非营利性组织的内部事务。比如政府对社区居委会成员的审核和提名,甚至任命;用行政命令、检查评比等方式直接干预社区居委会的日常工作;政府对社区的财政投入不当增强了社区居委会和社区服务组织对政府的依赖性等。其次,政府角色存在“缺位”现象。政府在社区治理方面没有行使好自己应有的职权,一定程度上疏忽了决策和指导,主要表现为:制度建设不力,社区居民自治制度的总体指导框架设计及制度的程序性设计不到位,导致社区发展因制度不全而出现诸多问题;指导监督不力,政府主管部门或工作人员不习惯,也不善于对社区居委会和非营利性组织进行政策上的指导,往往重其对政府部门任务的协助,而忽视对其自身运行的合法性和有效性的监督,忽视了对社区居民自治制度自身存在的缺陷以及进一步完善的探究;“资助性投入”不到位,对社区福利性和公益性服务的财政投资不仅规模小、数量少,而且多为临时性投入,缺乏专门的预算,操作也不够规范。

3.社区居委会角色存在“错位”、“越位”和“缺位”现象。首先,在行政职能上“错位”。作为居民自治组织,居民委员会因为其身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定,被看作政府行政组织在基层社区的延伸和代表,其主要精力用于承担大量的行政事务,俨然扮演着“准政府”的角色。其次,在企业行为上“越位”。居委会承担着很多便民服务工作,如代收公用事业费、代发报纸等典型的企业行为,但这些工作超出居委会的职责范围,占用了大量的人力物力,影响了居委会自治的精力。再次,在居民自治上“缺位”。居委会对居民的动员不够,居民主动参与自治的积极性也不足,再加上政府对居委会的考核主要看其“行政业绩”,缺少对其自治的绩效考核,从而导致居民自治的弱化倾向。

4.营利性组织角色存在“离心”现象。首先,与政府的根本目标相背离。政府的社区治理目标是公共利益最大化,而物业管理公司的目标是利润最大化。其次,与居委会之间对“好事”争利和对“坏事”扯皮。居委会和物业管理公司在社区某些事务方面存在“多头管理”现象,由于缺乏相关的监督和制约机制,居委会对物业管理公司无法进行有效的监督和制约。再次,与业主委员会之间缺乏对话机制而有恃无恐。许多社区里尚未成立业主委员会,缺乏业主的自主管理机制,居民对物业管理公司的行为缺乏约束机制,致使一些经营水平差甚至损害业主利益的物业管理公司也不会面临被业主委员会解雇的风险。

5.非营利性组织角色存在“力不从心”现象。首先,缺乏法律法规上的明确定位,权利、义务和责任的界定不够准确,影响服务效果,如业主委员会难以正常运转,志愿者组织进入社区存在难度等。其次,数量太少且发育不全,无法满足社区居民的大量需求和提供更好的服务。再次,大多是在政府管理和资助下建立的,自身缺乏资金支持,很难形成有独立意志的参与主体。

6.居民角色存在“漠不关心”现象。居民参与社区治理是社区发展的基础、动力和保证,居民在关心公共事务、参加公益活动、参与决策、监督评估等方面应该起着非常重要的作用,但在现实中,居民对社区的认同感、归属感低,对社区治理“漠不关心”:从主观上看,对社区管理缺乏积极性,存在严重的“搭便车”心理。社区居民对政府和单位的依赖性较强,对成立业主委员会或自己成为其中的一员缺乏积极性,对社区各种组织活动极少参加,即使参与也仅是形式上和被动意义上的,居民自发组织或提议的活动几乎没有。居民收入越高、文化程度越高,对社区公共活动的参与程度越低。从客观上看,居民参与的渠道不畅。社区群众性参与制度不健全,对社区居民参与的内容、方式等没有作出明确规定,远远滞后于社区发展的需要和社区居民参与的需要。已经制定的一些相关制度则过于原则、笼统,缺少程序性和技术性规定,保障措施也偏少。社区居委会在现实中的“异化”现象,造成居民对其认同性低,不能当其为自己的“代理人”,信任感的缺乏造成社区居民的参与意识淡薄,直接导致了社区自治难以实现。业主委员会是沟通政府与市场的桥梁,是居民表达意愿和自治的重要机构,但由于现实中业主委员会的缺位,使居民参与缺乏相应的平台。

三、我国城市社区治理主体的多元互动设想

1.搭建社区治理的互动网络。社区是一个具有政治、经济、社会、文化等多重含义的地域区划概念,社区治理是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。社区治理要将社区中的行政力量、自治力量、社会力量联结在一起,构筑成执政党网络、行政网络、市场网络和社会网络四位一体的互动网络结构。如上海市结合“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制改革,已初步形成了“党工委领导+行政管理+社区共治+小区自治”的社区治理格局。③四位一体的社区治理互动网络结构具有以下特点:首先,党的网络对其他三个网络起到统领作用,因为党的网络是独具中国特色的组织网络,它以其独特的政治优势和行动能力能起到统筹协调、领导各方的作用。其次,各治理主体在网络中各司其职。社区治理组织体系由传统的垂直科层结构转变为上下结合多元互动的新型横向网络结构,使“政府到位、社区归位、市场入位”,各就其位,各司其职。再次,各治理主体通过网络实现良性互动。各治理主体是网络结构中的一个个“节点”,各“节点”通过加强联系,推动整个社区管理网络主体间的良性互动,形成“小政府,大社会”的社区治理模式。

2.理顺社区治理的互动关系。社区多元治理主体的具体目标任务、运作机制及作用方式等不尽相同,难免会产生矛盾。社区党组织应发挥核心作用,理顺各治理主体之间的关系:首先,因掌握资源不同而相互之间存在依赖关系。随着社区管理事务的增多,党和政府不可能事必躬亲,必然寻求与其他治理主体的帮助与合作。民间组织获得合法性的前提是接受政府的领导和管理,在民政部门登记、注册并经政府授权以后才能进入社区工作,赢得其他治理主体的信任与合作。经济组织进入社区治理是政府稳定和发展社区的需要,但其进入须经其他相关治理主体的评估和推动。居民实现自治必须成为自治组织的成员并积极投入社区治理。其次,因善治目标相同而相互之间存在平等合作关系。“秩序良好的社会应该是一个伙伴关系的社会”。④我国社区治理是在党和政府推动下逐渐走向自治,各主体之间的关系以信任与互惠为理性价值取向,在社区党组织领导下进行平等合作,协商共同目标、相互交换资源以及相互贡献出自己的能力,以实现单个主体难以达到的善治目标。再次,因力量不对称而相互之间存在动态博弈关系。政府及其派出机构与居委会的关系应由领导被领导的关系转向指导与被指导的关系。居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度,在相互间的博弈中共同推进我国现代城市社区建设的进程。业主委员会与物业管理公司之间实际上是合同契约关系,二者之间平衡关系的保持需要居委会加以协调,由政府基层管理机构充当仲裁人角色,必要时则需要司法系统的介入。

3.完善社区治理的互动机制。社区治理是多个主体间针对社会公共问题而开展的分工合作协商的共治过程。为了在尽量满足各治理主体的目标的同时达到社区善治的总目标,需要完善社区治理的互动机制。

首先,完善党和政府的宏观调控机制。党在社区治理中处于思想领导、政策指导和组织保证地位。要加强社区党建工作,进行组织渗透、人员渗透和功能渗透,充分发动群众,增强社区成员的民主参与意识。党要监督和制约政府权力的重心下移和分权机制。政府作为社区治理的掌舵人即总协调人,要掌握社区建设的方针政策宣传权、社区建设的规划管理和协调权、社区重大事务决策权以及对社区组织的监督权等,确定和指导社区的发展方向和目标。在具体操作层面上,政府要由“划桨者”变为“掌舵者”,做到“有所为,有所不为”,凡是能交给市场的社区事务尽可能交给企业经营并加以规范;凡是能交给社区自治组织的事务,政府要下放权力并赋予其自治权限;凡是能交给第三部门的事务,政府要积极扶持并加强合作。

其次,完善社区治理的市场机制。为充分发挥市场在资源配置中的基础作用,政府要将大量可以通过市场化、企业化方式运作或由中介组织承担的事务分离出去,让营利性组织通过市场经济中的等价交换原则、成本效益原则和利润最大化原则,为社区居民提供商品和服务,以满足居民的物质文化生活需要。但值得注意的是不能以市场机制冲击或消解社区管理的公益性目标,或以有偿服务完全代替低偿、无偿服务。政府要为企业的生产、经营提供安全、稳定的社区环境,通过建立合理有效的激励机制、监督机制和契约机制消除市场经济的负面影响,并通过政策、法规及思想教育等途径,防止市场机制在公共领域的泛化。政府要引导企业依法规范自身的行为,在追求利润的同时培养自身的公益精神,为社区居民带来优质的商品和服务甚至一定的就业岗位,更好地推动社区的发展。

再次,完善社区治理的自治机制。居民进行社区自治,必须有意志表达的政治和行政保障。社区组织是居民深度参与社区公共事务决策和公共事务处理的有效渠道。政府要组建和完善社区治理的自治机制,建立健全社区组织体制与管理制度,完善民意表达机制。特别要大力培育和发展非营利性自治组织,通过法律规定、政策引导、财政支持、技术指导、转移政府职能等手段,授权或赋予其一定的角色以及提升其作用,使之有能力以主体姿态参与社区治理,参与社区公共利益的协调。可以建立社区管理委员会和社区居民代表大会,使这两个组织与社区居民委员会一起成为居民参与社区治理的重要机构。为了使居民积极参与社区治理,政府必须设计使居民个人利益与社区紧密相连的制度,使居民能够从社区获得公共产品、服务或个人福利。鼓励社区居民积极参与社区治理的各种活动,就社区治理中遇到的各种问题提出意见和建议,共商社区治理大计。

最后,完善社区治理的法律保障机制。社区治理中出现的许多新问题急需用法律形式加以说明和规范。因此,党和政府要修订和完善现行的社区治理法规政策,保障社区各治理主体依法合作:要以法律形式更加具体地明确政府与社区之间的指导与被指导关系;要进一步完善《城市居民委员会组织法》,以法律的形式确立社区自治的法人地位,赋予其相应的权利和义务,依法划定其与政府行为的职责与权限;要进一步完善《物业管理条例》,明确物业管理公司作为经济性管理实体受居委会协调和监督,受业主委员会监督,对业主委员会的法律地位进行更加明确的保障;要以立法形式确立非营利性组织的社会地位,明确其与政府部门、市场组织的关系,统一制定扶持社区非营利组织发展的相关政策,制定相应法规来规范非营利性组织的服务标准、规则及有关从业人员资格,使非营利性组织的发展进入法制化的轨道⑤;要以法律的形式赋予居民进行社区治理的合法权利,拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道,更好地参与社区治理。

综上所述,现实的管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的,我国的城市社区治理需要在四位一体的网络结构中,通过党和政府、社区居委会、营利性企业、非营利性企业、社区居民等多元主体的共同努力,调动社区的一切人力、物力和财力资源,改善社区环境,促进社区经济发展,提高社区居民生活质量,最终走向“善治”。

注释:

①吴海燕:《社会转型与城市社区多中心治理初探》,《湖州职业技术学院学报》,2006年第1期,第3页。

②夏建中:《从街居制到社区制:我国城市社区30年的变迁》,《黑龙江社会科学》,2008年第5期,第17页。

③顾燕峰:《社区治理的发展和党建工作的转型》,《党政论坛》,2009年第1期,第37页。

④罗伯特·D·帕特南:《使民主运转起来》,王列、赖海榕译,江西人民出版社2001年版,第134页。

⑤花蕾、徐建邦:《城市社区治理中的政府角色研究》,《东北财经大学学报》,2008年第3期,第49页。

作者单位:复旦大学社会科学基础部,上海海洋大学人文学院

■ 责任编辑:袁志平