执政60年来党对制度建设的理论探索

廖胜平

执政党的制度问题,带有根本性、全局性、稳定性和长期性。不断健全和完善制度建设,是执政党建设的治本之策。中国共产党执政60年来,积极探索,把党的领导工作中和党内生活中的经验教训加以总结和概括,形成党员必须共同遵守的法规、条例、规则等党的制度。经过60年的努力和发展,中国共产党内部的各种行为规范不仅在行为模式方面获得了制度化,而且在文本制度规范上也实现了制度化,中国共产党的整体组织力得到了空前提高。

一、新中国成立初期至十一届三中全会前党对制度建设的初步探索

从1949年新中国成立到党的八大,围绕如何牢牢掌控政权,中国共产党对执政党的制度建设进行了初步的探索。主要表现在以下两个方面:

(一)通过一系列决定和决议,实现中国共产党对政府权力的领导。1949年11月中共中央政治局通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,中央人民政府受内部党委会和党组领导,而党委会和党组则服从于中共中央。基层也是如此。1951年中共中央召开第一次全国组织工作会议提出和平建设时期党员的八项标准,并形成决议作为正式文件下发全国;1952年10月,中共中央组织工作会议制定《中国共产党农村基层工作条例试行草案》、《中国共产党国营商业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党国营企业基层组织工作条例试行草案》,对各类基层党组织的性质、任务、职责、组织方式、工作形式等做出了详尽规定。由此,从上到下,从农村到城市,从政府部门到企业商业,都形成了中国共产党领导政府的执政格局。

(二)加大和强化对组织和党员的纪律约束和监督力度。1949年入京前,毛泽东在西柏坡提出“两个务必”,中共七届二中全会根据毛泽东的提议作出了制止为党的领导人歌功颂德的六条规定:不做寿,不送礼,不敬酒,少拍掌,不以人名作地名,不把中国同志和马恩列斯并列。1949年底,中共中央决定成立中央以及各级纪律检查委员会;1949年11月中央纪律检查委员会批准《中央纪律检查委员会工作细则》,随后又颁布了一系列有关纪检监察工作的规章制度。1956年,党的八大以党章的方式将监察工作的机构及工作内容等作了明确规定。

中共“八大”前后,鉴于斯大林的错误,毛泽东开始考虑废除实际存在的领导职务终身制的问题,提出了限制党的主席和国家主席的任期问题,这是准备实行党和国家领导制度的一项重要改革。八大党章关于“中央委员会认为有必要的时候,可以设立中央委员会名誉主席一人”的规定,就是体现这种想法。八大党章还规定,党的代表大会实行常任制,每届任期五年,每年召开一次全国代表大会会议。实行党的代表大会常任制,是党的领导制度的一项重大进展。

遗憾的是,这个时期由于运作机制不健全,没能实现制度化,使好的制度流于形式,最后被遗弃。正是由于机制不健全,导致制度建设难以为继,甚至由于个人意志而中断。1959年庐山会议对彭德怀的错误批判以及随后开展的“反右倾”运动,致使中国共产党党内民主制度形同虚设。这种状况恶性发展,最终导致“文化大革命”的发生。“文化大革命”中,中国共产党的制度建设陷入空前的危机,就连党章这一最根本的制度也遭受了史无前例的破坏和践踏。

总的说来,在党的十一届三中全会以前,中国共产党的制度建设没有被提到应有的高度。究其原因,一是在思想上没有充分认识到党的制度建设的重要性;二是对党的思想建设与党的制度建设的辩证关系认识不足,由于在思想建设方面取得的巨大成功而忽视了作为执政党加强党的制度建设的重大意义。

二、邓小平关于执政党制度建设的理论及成就

(一)“制度是决定因素”思想的提出和确立。在1978年党的中央工作会议上,邓小平明确提出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”邓小平提出这个重要观点是从保障人民民主的角度出发,对如何治理国家的方略进行大胆的探索;也是对党规党法被抛弃、党内民主长期被压抑而大声“鼓与呼”:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”{1}1980年起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》期间,在评价毛泽东晚年错误的问题时,有人把许多问题都归咎于毛泽东一人,邓小平批评了这种倾向并一针见血地指出:“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题,最重要的是一个制度问题。毛泽东同志说了许多好话,但因为过去一些制度不好,把他推向了反面。”②1981年6月,邓小平就将这一问题明朗化了:“过去有些问题的责任要由集体承担一些,当然,毛泽东同志要负主要责任。我们说,制度是决定因素,那个时候的制度就是那样。”

正是从制度角度去总结党和国家政治生活中的严重教训,使邓小平深刻认识到党和国家领导制度改革的重要性和迫切性。1980年8月,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”③把制度问题和制度改革提到与党和国家生死攸关的高度,这是中国共产党历史上的第一次,起到了振聋发聩的作用。

(二)从消除封建遗毒入手加强制度建设。个人崇拜的根源是封建主义遗毒。如何肃清封建主义遗毒,改善制度的根本是什么?邓小平强调两个字:民主。他指出:“肃清封建主义残余影响,重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”如何实现民主呢?邓小平随即指出:“这需要认真调查研究,比较各国的经验,集思广益,提出切实可行的方案和措施。”这是出台新的制度的总的原则。对通过什么样的方式对原有制度进行革新,邓小平进行了深入思考。在比较了革命时期和建设时期的历史教训后,邓小平总结道:“历史经验表明,用大搞群众运动的办法,而不是用透彻说理、从容讨论的办法,去解决群众性的思想教育问题,而不是用扎扎实实、稳步前进的办法,去解决现行制度的改革和新制度的建立问题,从来都是不成功的。”④

(三)邓小平对制度建设的历史性贡献。其一,第一次比较系统地论述了党的制度建设的内容,提出“根本制度”、“基本制度”、“具体制度”等。党的十一届三中全会以后,邓小平开始把制度建设作为一个系统工程进行深入研究,既重视党的根本制度的研究,也重视党的基本制度、具体制度的研究;在重视实体性制度建设的同时,也注重程序性制度的建设。为健全和完善民主集中制,邓小平从党的领导制度、组织制度、工作制度和生活制度等方面进行了运用和体现。其二,对社会主义的根本制度与具体制度进行了区分,为我国进行政治体制和经济体制改革奠定了基础。党的十一届三中全会后,邓小平大胆地对社会主义的根本制度与其外在表现形式的具体制度加以区分,在明确社会主义根本制度的先进性的同时,指出具体制度和体制或多或少存在一些与根本制度不适应的地方,需要不断完善和改进。这种“区分”是制度建设理论上的一个重大突破和贡献。其三,论述了我国现行领导制度、干部人事制度、工作制度、生活制度等方面存在的弊端,提出了改革上述弊端的思路和办法。