基层财政管理方式改革的实践探索

朱福兴

中图分类号：F810 文献标识码：A

内容摘要：县乡财政管理方式改革是解决我国近年来基础财政困难的要求，也是建立农村基层工作新机制、建设社会主义新农村的重要保障。本文以江苏省邳州市开展的基础财政管理方式的实践为例，进行县乡财政管理方式改革问题的探索，以期为基层财政改革提供借鉴。

关键词：基层财政 改革措施 启示

江苏省邳州市是地处苏北的县级市，隶属徐州市管辖。由于历史和地理等多方面因素，其社会经济发展状况与苏北大部分县级市一样，在江苏省内属于欠发达地区。自农业税改革以来，基层财政特别是乡镇财政的收支状况日显拮据，收支矛盾突出。为适应政府职能转变的要求，保障推进新农村建设战略的实施，根据江苏省和徐州市财政部门的部署与要求，邳州市于2006年起着手进行县乡财政管理方式改革的前期基础工作，积极推行“乡财市（县）管”，到次年元月份，体制调整、清理清查、预算编制、国库集中收付等各项全部到位，开始了基层财政管理方式改革探索。

改革的原则与措施

（一）基本原则

利益分配关系不变的原则。乡镇财政收支范围不变，市对乡镇的各项财政转移支付补助和乡镇固定上缴基数等在上级未出台新的政策前仍保持上年基数不变。

分类指导的原则。对预算内财政收入在5000 万元以上的镇( 区) 财政管理方式保持不变，其他乡镇全面推行“乡财市管”改革。

坚持“三权”不变的原则。乡镇预算管理权不变。按照《预算法》规定，实行一级政府、一级预算,在此基础上，乡镇政府在市政府财政主管部门的直接指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。乡镇资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

（二）主要措施

1．为落实改革政策的到位有序，首先做好三项清理工作。一是清理财政供养人员。按照财政供养人员范围，全面清理镇级财政供养人员，为县乡两级共编预算，区别负担级次奠定了良好的基础。统一设计表格样式，将镇级财政供养人员按行政、事业、离休、退休、退养、遗属、优抚等分类，并分按月发放项目和一次性补贴项目逐一登记造册，核实了财政供养人数及其工资发放标准，为县乡两级共编预算提供了有力的依据。二是清理银行账户。清理各镇财政所、镇直事业单位在金融机构开户的所有银行账户，每个镇只允许开设一个“支出专户”，其他账户全部取消。同时联合人行下发了文件，对镇级银行账户进行了全面的清理，并对改革后需保留的银行账户重新进行了认定，改革后，各镇财政所共开设基本银行账户2个（一个镇政府使用，一个会计结算中心使用），特设专户2 个（社会保障资金专户和村级经费专户），比改革前减少了5个。三是清理债权债务。按照“摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，对各镇所有债权、债务进行清理核实，并逐一登记造册，分类处理。对“账外”债务分析填报，明确责任，对逾期债务制定还款计划，本着先易后难、先个人后集体的原则逐步化解。

2.在财政管理方式上推行以下改革措施，具体包括：

收入缴库方式。撤销镇级金库，财税机关组织的税收收入直接缴入市级金库，根据纳税人归属由市政府界定收入预算级次。每月由中国人民银行按信用联社集中报送的报单及相关单据分镇编制金库收入进度表一式三份，税务、财政、乡镇各一份，财政部门按月编制进度汇总表向镇级进行书面通报。

预算管理形式。首先，由市财政部门提出镇级年度预算安排指导意见，报市政府批准；其次，各镇在市级财政部门指导下编制本镇预算草案以及预算调整方案，由市财政部门初审后，提交各镇人民代表大会审批；最后，由各镇组织本级预算执行。镇级实行综合预算，预算内外收支都要纳入部门预算编制范围。镇直各单位作为镇政府二级单位编制预算。市财政制定了镇级部门预算支出定额标准，坚持“一要吃饭、二要建设”的原则，首先保工资保运转，在全面执行省标工资的基础上，统一福利费（240元/年/人）、防暑降温费（160元/年/人）及年终第十三个月工资标准（国标工资项目）；公用经费按每人每年3000元标准安排并维持上年水平；专项经费由单位提出申请市政府根据需要和财力可能统筹安排。

支出管理方式。取消各镇财政所、镇直事业单位在金融机构开设的所有账户，为各镇统一开设 “支出专户”，办理镇级各项零星支出。各财政所根据年度预算和收入进度，向市财政部门报送分月用款计划，市财政部门审核后，将预算内、外资金分别由市金库和市非税收入专户拨入市国库支付机构的“结算专户”。已纳入市财政统发范围的公教人员工资、离休费、退休费和其他费用仍由市财政统一发放。政府采购支出，统一由市财政国库支付机构直接支付到供应商。民政定额补助人员的各类补助费及镇级非统发人员经费暂由各镇负责发放，与镇级各项零星支出一并拨付到各镇“支出专户”，由镇级负责兑付到位。

票据管理办法。由于邳州市在2004年就进行了非税收入改革，对所有非税收入项目统一开具电子票据由银行收款，确保了收入足额入库，杜绝了坐收坐支。改革中，出台了一系列措施，严格控制手工票据的使用范围，实行网络核销票据,进一步完善票据管理办法,把财政管理方式改革推向深入。

改革的收效与启示

基层财政困难局面得到扭转。通过改革，使公共财政支出改革延伸到乡镇，乡镇财政所有资金和业务由市核算中心统一管理、核算， 通过制定统一的支出范围、统一的支出标准和统一的财务核算制度，有利于推进绩效考核机制， 提高了财政资金使用的有效性。乡镇机关事业单位人员工资、村干部报酬、五保户供养经费以及民政优抚资金等及时足额发放，乡镇政权和村级组织运转、农村医保、农村低保以及农村社会公益事业发展所需的必要经费得到保障，维护了基层政权的稳定。改革前， 由于乡镇收支矛盾突出， 支出混乱无序，拖欠干部职工工资现象经常发生，严重影响了广大干部职工的工作情绪。改革后，明确了资金拨付程序，强化了预算约束力，控制了乡镇不良债务的发生。2006 年实施改革以来，乡镇级财政除借新债还旧债外， 未发生新的借债。总体而言，改革取得了预期收效，对于政府职能的转变和建立农村基层工作新机制具有积极意义。

规范乡镇财政管理工作。通过规范借债审批手续，严格借债审批程序，乡镇理财观念、理财方式发生了明显转变，财务管理、借债使用日趋规范。近年来，乡镇财政财务管理中“ 乱收费、乱花钱、乱进人”和“票据不合规、账户不规范、财务不透明”的现象普遍存在， 财政管理水平不高。改革后，实行票据统管、集中收付、账户统设， 财政财务混乱现象从根本上得到了遏制， 堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，极大地提高了乡镇财政管理水平。

勇于创新是搞好工作的关键。“乡财市管”改革是一项全新的事物, 没有现成的模式可供借鉴， 要做好改革工作， 就必须吃透改革精神，把省里的改革意见同邳州市的实际情况相结合，积极稳妥并创造性地开展工作。为此，邳州市在制定实施细则时， 注意把改革同市级财政支出改革相结合，与促进薄弱乡镇财政脱困相结合，与服务地方经济发展相结合，与乡镇财政职能转换相结合，从而丰富了改革的内涵。在改革过程中，针对乡镇收支预算不规范，支出标准不统一等实际情况，适时出台一系列配套改革文件和实施细则，使邳州市的改革得到进一步规范和完善。对乡镇行政事业单位实行工资打卡发放，对乡镇财政票据实行专人开票、跟踪管理，保证财政资金及时解缴，随着改革的逐步推进，乡镇的理财思路、理财方式、工作方法、工作措施也得到进一步转变和改进。因此，勇于实线，开拓创新，才能使改革取得更好的效果。

强有力的组织领导与各部门的协调配合是改革得以顺利实施的保障。为做好这项工作市政府成立了以市长为组长，常务副市长为副组长，政府办、财政、税务、金融、人事、审计、人行、教育、民政、编办等部门为组成单位的领导小组，下设办公室，负责财政管理改革的日常工作。邳州市政府专门印发了《邳州市镇级财政管理方式改革实施方案》，对改革的指导思想、基本原则、主要内容、组织领导作出了具体规定。市监察局专门发文严肃了改革工作纪律。财政部门、人民银行分别就银行账户清理、国库集中收付、镇级财政三项清理、改革中局有关科室职责、部门预算编制等具体工作出台了9个规范性文件。正是由于市政府的高度重视，财政、人行等相关部门的密切配合确保了市镇财政管理方式改革工作的顺利推进。

结论

改革后虽然乡镇公教人员工资和镇村两级组织的运转得到了保证，但这个“运转”只是指能正常开展办公。很多涉及“三农”的问题不能仅仅依靠县乡财政管理体制改革来解决。虽然农村九年义务教育即将实现免费，但农村教育硬件建设投入仍明显不足，教育环境差，僻远地区教师待遇没有差别，必然导致教师资源的配置不合理，高价生、择校费等现象还不能从根本上杜绝。农村公共事业的投入仍然有很大的缺位，虽然近几年来，各级政府不断加大对农村公共事业的投入，尤其是农桥建设和农村道路建设工程效果非常明显，也受到了广大农民的欢迎和拥护，但毕竟有一定的限制条件，远远无法满足农村发展的需要。债务化解难度较大，目前比较容易化解的债务是县镇间往来形成的债务，本镇范围内的关联债务。但镇村两级由于举办公共事业、举办企业等形成的实质性负债，如镇村经济得不到长足发展，上级也不予以专项补助，化解的可能性很小。同时，由于镇村两级公共事业的投入不足，新的隐形债务的形成仍难以从根本上遏制。

为进一步推进改革，完善基层财政管理体制，本文认为应该在以下方面做出努力：加强基层财政管理方式改革的法制建设；深化乡镇预算管理制度改革；实行乡镇债务专项管理；加强预算执行情况分析；有计划地对乡镇党政领导就财务管理、财经法律法规等相关知识进行专题培训, 着力提高乡镇领导财务管理水平和财经法制意识,增强财务管理的主动性和依法理财的自觉性。本级政府的积极努力，各领域的深入有效配合是改革得以达到真正预期目标的重要基础和前提，但是改革的最终实现还有赖于地方经济基础的壮大和上级政府财政的有效支持。