城市型政区社区管理思路创新

张　威

摘要：本文着重分析了天津和平区的社区发展，阐述了对于天津社区管理体制创新的想法、对策。即：先以和平区为试点，撤销街道建制，在街道层级，设立街道级社区办事处，建立区——社区办事处——社区居委会的城市基层管理体制；在社区层级，设立适应今后居民自治的社区自治组织。

关键词：城市型政区 社区 管理 创新

一、天津城市社区建设存在的个别问题

1998年10月，和平区重新进行街划调整，将清和、东兴市场、兴安路3个街合并组成南市街；甘肃路、四面钟、劝业场3个街合并组成新的劝业场街；解放桥、小白楼2个街合并组成新的小白楼街；民园街的全部和体育馆街的贵州路以东部分组成新的体育馆街；新兴街电台道以南部分和原体育馆街贵州路以西部分组成新的新兴街；南营门街的全部和原新兴街电台道以北，气象台路以西部分组成新的南营门街。调整后为劝业场、体育馆、南市、小白楼、新兴、南营门6个街道办事处。

因地域独特的原因，和平区在目前的社区管理中出现了与天津其它市辖区不同的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）人户分离现象严重

2000年第五次全国人口普查时，和平区全区户籍人口431461人，其中常住本地人口为246694人，占户籍人口总数57.18%；外出半年以上人口183056人，占户籍人口总数的42.43%；户口待定人口777人，占户籍人口总数0.18%；在国外工作、学习人口934人，占户籍人口总数0.21%；迁往外区而户口未迁的人口有123518人，占户籍人口总数的29%。常住人口中人户分离情况日趋严重。

据天津市统计局2005年人口抽样调查资料显示，2005年人口抽样调查与2000年人口普查数据相比。其中和平区从2000年普查时的32.23万人减少到2005年底的30.21万人，减少了2.02万人，减少6.27%。可见，和平区的人户分离问题较为严重。

（二）街道规模过小，各街道管辖人口众多

由于是天津市的中心区，不能像其他几区向外延伸，造成和平区各街道规模偏小，特别是在街道撤并后，这一问题依然严重。最大的小白楼街道也仅仅2平方公里最小的南市街道仅仅1.2平方米，各街道面积平均数为1.7平方公里。但是各街道在册户籍人口数量很大，劝业场街道最多为8万人，最少的街道也有近5万人，这给各街道社区居民的管理带来巨大的挑战。

（三）成片的居住区较少，居民分散

由于和平区历来是天津市的商业中心，本区管辖面积狭小，辖区面积仅为9.97平方公里。而且和平未来的定位是天津市的商贸、金融中心区、现代服务业聚集区、现代都市风貌形象区的城区功能，成片的住宅区较少，这就造成了居民分散的状况，不利于集中管理。所以不能采取其他市辖区新建大型社区的管理模式，而是要根据选择适合自身的社区管理模式。

二、天津城市社区管理已取得创新成果的分析研究

天津市在1998年——2002年经历了一次街道撤并。各区的街道被大幅的撤并，可以说是街道的一次重大的改革。这次调整主要是街道设置上的调整,天津市中心的6个市辖区均在本辖区内部进行了调整，而且有的市辖区街道撤并的力度还相当大。

调整后的天津市辖区街道开始了社区建设，由此一些社区管理体制的探索也应运而生。

天津市和平区新兴街兴河里社区以“三会一站”为载体，实行“议行分设”管理机制，开创了一种全新社区居民民主自治模式。

社区实行“议行分设”后，社区居民自治意识大大提高，社区居委会也进行了角色转换，把为群众办事和群众的需求作为首要工作，为居民先后推出了法律服务专线、岗位超市栏等，并对居委会成员推行了“首问负责制”，即对群众反映的问题实行首个接待人全程负责制，为群众服务一包到底。

由于天津市和平区地域独特，存在着社区管理中的一些特殊问题。笔者认为根据和平区的现在的自身状况，和平区的社区管理模式适合选择北京石景山区鲁谷社区的管理模式。即撤销现有的街道建制，设立街道级社区管理机构。

鲁谷社区辖区面积7平方公里，下辖21个居委会，常住人口约6万人，流动人口3.4万余人，是北京市唯一一个街道级社区。

鲁谷社区改革思路：鲁谷社区管理体制改革的基本思路是:“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位。”，创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理模式。“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开。

和平区适合借鉴鲁谷社区的原因如下：

1.和平区的面积仅为不到10平方公里，仅仅相当于天津其他市辖区的2、3个街道的面积，却要设立6个街道，无形中造成了机构的臃肿，所以建议将6个街道撤并为3、4个街道级社区。

北京鲁谷社区管辖范围为7平方公里，下辖21个居委会，常住人口约6万，而和平区现在的每个街道管辖人口都在5、6万人，基本和鲁谷社区管辖的人口持平。

2.和平区属于天津的中心文化区，比较容易接受新的社区管理模式。2000年，全区总人口中具有大专及以上文化程度的为65014人，占总人口的20.17%；高中（含中专）文化程度103533人，占总人口的32.11%。

社区管理是要与社区居民打交道，管理模式是否合理，是通过辖区居民反映出来的，而文化素质较高的居民比较容易去对一种新的社区管理模式尝试。

3.和平区开展社区管理较早。和平区的社区管理开展得比较早，在天津市市内各区处于领先的地位。在1998年，和平区就着手街道的撤销合并工作，比其他区街道改造的时间都早。

可见，和平区减少管理层级，进行街道改造，实行区——社区专门管理机构（街道级）——社区居委会的管理模式是有可能的。可以把和平区作为试点，待新的社区管理体制成熟后推向全市。

三、天津市继续深化社区管理创新具体措施

（一）街道层级的创新：改革街道办事处为社区办事处

在当今中国城市存在着两种基层管理模式并行的局面。一种是传统的市辖区——街道办事处——居委会的基层管理模式，另一种是新兴的市辖区——街道办事处——社区委员会的基层管理模式。而现在中国大部分城市都采用新兴的社区管理体制，虽然较传统体制的管理模式有所进步，但是在实际的管理中仍然存在不小的问题，而问题出现的主要原因在于传统的街道体制已经不适应当今社区的发展要求。

针对现在天津社区管理发展的实际，参考国内外社区管理的经验提出：首先在社区发展较早的、辖区面积不大的和平区试点，撤销其街道建制，学习青岛的市北区浮山后社区和北京石景山区鲁谷社区的经验，设立街道级的社区自治组织，也是社区的专门管理组织，但为了区别与所管辖的社区，暂时称为社区办事处，建立一套新的市辖区——社区办事处——社区的城市基层管理模式。

（二）社区层级的创新：社区管理组织构成设想

笔者认为在社区层级，建立合理的社区管理组织也是非常重要的。现在很多地区的社区管理体制创新都是针对这一层级的，大量的成功实践也有利于我们建立新的社区管理组织。

笔者通过对全国其它地区以及天津本地已有的社区管理组织经验的研究，初步提出一个的社区管理组织模式的设想。主要分为四个层次，即提案层，议事层，决策层，执行层。提案层主要是由社区选出的代表组成，属一种志愿性的职务，主要是由社区内的知名人士，社区领袖、退休干部等社会精英、高素质群体组成，这并不是社区代表大会代表，而是专门负责对社区出现的问题进行提案的代表。议事层主要是由社区推选的社区民意代表组成，即社区民意代表大会，主要负责讨论、审议、通过提案。决策层主要是社区议事协商委员会，其主要职能是对提案进行决策。执行层是由社区内有志于为社区义务贡献的志愿者和义工构成，负责解决能由社区自身解决的事务。

随着天津社区建设发展，社区与传统街道体制之间产生的问题越来越多，主要集中在“政社不分，社区有责无权”，所以社区管理体制的调整势在必行的。本文通过对天津各街道的社区状况的分析，提出先以和平区为试点，撤销街道建制，在街道层级，设立街道级社区办事处，建立区——社区办事处——社区居委会的城市基层管理体制。在社区层级，设立适应今后居民自治的社区自治组织。笔者对天津社区管理体制创新提出了一些可操作的意见。但是社区管理的创新可能在某一时期，某一地区能起到较为显著的作用，并不一定就立竿见影的解决所有的问题，任何制度或体制的确立都需要较长的时间，一点一滴的完善。

参考文献：

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基金项目：中文名称：教育部人文社会科学《中国城市型行政区管理体制确立、现状与改革研究》项目成果（编号：05JA770022）

作者简介：张威（1981－～），男，汉族，天津人，天津农学院经济管理系，研究方向：城市地理相关。