邓小平关注香港《基本法》的起草

周　南／口述　宗道一等／整理

起草《基本法》

中英联合声明正式签订以后的一个重要任务，就是起草《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)。

《基本法》起草，我也参与了，以姬鹏飞为主任委员，委员共59人，内地委员36人，香港委员23人，负责起草《基本法》。从1985年到1990年，起草委员会用了四年八个月的时间起草《基本法》，共拟订了9章160条，经过第九次全体会议表决通过，最后提交全国人大全体会议审议通过。

《基本法》的主要任务是:将中英联合声明附件中的关于中国对香港的具体方针政策细化，并且以法律的形式表述出来，形成以后特区的根本大法。这里特别规定了中央和特区的关系问题，特区的政治体制问题，居民的权利和义务问题，经济、科教、文体、宗教、劳工问题，也就是按中英联合声明的基本内容进一步加以充实。香港还组织了以安子介为主任，由各界人士广泛参加的《基本法》咨询委员会。

起草工作大致经过了四个阶段。1985年7月到1986年4月，主要是起草委员会运作机制的建立和《基本法》结构的形成。1986年5月到1988年4月，主要是《基本法(草案)征求意见稿》的形成。1988年5月到1989年2月，完成了《基本法(草案)》。从1989年2月到1990年2月就是《基本法(草案)》的修改和完善了。

在这4年多时间里，起草委员会一共举行了9次全体会议，25次主任委员会议，2次主任委员扩大会议，73次专题小组会议，3次总体工作小组会议，5次区旗区徽评选委员会会议，其中以“中央和香港特别行政区的关系”及“政治体制”两个专题小组举行的会议最多，分别是17次和19次。

在起草委员会会议和各种专题小组会上，大家各抒己见。对有争论的问题，都采取反复讨论、民主协商的办法，逐一解决。即使是个别委员的意见，同样予以保留，供起草委员会讨论、决定。起草委员会也通过各种方式和渠道广泛征求意见。

《基本法》的起草过程是非常开放的。每次会议，都及时向咨询委员会或专题小组通报，并随时向香港和内地的记者作详细的介绍。起草的每一个步骤都在报刊上有报道。1988年7月，英国外交大臣杰弗里•豪在下议院听证会上也承认，香港《基本法》“起草过程非常公开，起草委员会内能自由交换意见，起草过程中已公布的信息十分丰富”。

《基本法》“宜粗不宜细”

《基本法》的起草是在小平同志直接领导下进行的。他从一开始就主张《基本法》“宜粗不宜细”，以免给未来特区造成被动。他还主张起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。其中的一些重要问题，也是他拍板决定的。

《基本法》的核心问题是未来香港特区政府的政治体制问题。中英联合声明没有讲得那么具体，《基本法》起草就要具体化了。香港回归后应该实行什么样的政治体制?当年确定香港特区的政治体制的基本出发点和立法宗旨，就是要在回归之后确保香港的长期繁荣和稳定，而稳定又是基础，没有稳定也就不可能有发展和繁荣。

小平强调指出:“香港要稳定。中国恢复行使主权以后，香港人执政，香港也应该稳定。这是个关键。”他又说:“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。这一点很重要。”在《基本法》起草过程中，他着重指出:香港未来的政治制度不能够完全西化。引进民主机制也必须采取循序渐进的方针。

当时，《基本法》起草委员会里边也有英国的代理人，西方的代理人。在《基本法》起草过程中，他们就鼓吹搞三权分立，搞议会民主，搞立法主导，用这种方式来制定香港特区的政治体制。有一个起草小组，还提出了一份搞西方民主制的草案，在小平的上述讲话之后，便撤回了那份草案。按照小平的思想，在制定政治体制的问题上，保证稳定的考虑是第一位的。

历来都是港督一人专政，什么时候提出要实行民主

与此同时，港英当局又提出要“还政于民”，要“加速民主进程”，要尽早实现“普选”和“代议制”。英国统治香港100多年，完全是一个人专政，港督专政，毫无民主可言。为什么在即将撤出香港之际，突然那么热衷想要搞“大民主”，搞“全民普选”，搞所谓“还政于民”呢?

其实，港英当局提出“还政于民”只不过是个策略。“还政于民”一说由来已久。根据当年英国殖民部的档案记载，当英国方面看到中国的解放战争取得节节胜利，可能冲击到它在香港的统治时，就和美国共同谋划怎么样打“民意牌”，并由当时的港督杨慕琦提出了一个“政改方案”，包括组成一个部分华人参加的所谓“市议会”和“改变立法局成分”，美其名曰“还政于民”，以达成让香港居民打头牌，用“以华制华”的手段，来阻挠香港回归中国。用杨慕琦自己的话说，这样做可以“抵制中国收回香港”。后任港督葛量洪也说这样可以“通过民意来改变香港回归的历程”。后来，他们看到新中国刚成立，没有在短期内解决香港问题的打算，便又缩回去，把“政改方案”收起来束之高阁，继续搞他的港督一人专政的体制。等到中英关于香港问题的谈判开始，他们估计这次恐怕要交权了，就不想交给我们，所以又重提要“还政于民”，要搞“议会民主”。

小平同志说:“现在的香港的政治制度就不是实行英国的制度，美国的制度，今后也不能照搬西方的一套。”“如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。现在如果照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”

小平同志严肃地指出:“这是个非常严重的问题。”香港100多年，一个半世纪，20任港督历来都是港督一人专政，一个人说了算，政治、军事大权集于一身，他既是港督又是驻军最高司令。什么时候提出要实行民主?是中英签订联合声明以后才突然提出要实行民主，要在立法局搞直接选举。过去他随时可以委任议员，随时可以撤换议员。港督都是由英国政府直接任命的，没有经过任何选举。在要撤退的时候，忽然要搞民主。说穿了，无非还是要玩弄“以华制华”的策略，为香港的平稳过渡设置障碍。后来我们说，中国也不反对搞民主，但是我们不能一夜之间搞“大民主”啊!总得有个过程，循序渐进，一步一步来嘛!

小平同志还说:“对香港来说，普选就一定有利?我不相信。比如说，我过去也谈过将来香港当然是香港人来管理事务，这些人用普遍投票的方式来选举行吗?我们说这些管理香港事务的人，应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人来吗?”“即使普选，也要有一个逐步的过程，要一步一步走。”

要搞行政主导，不能搞立法主导

此外，还有一个均衡参与的问题。马上搞普选，可能把一批街头政治家，捣乱捣得厉害的人选上。香港是多元的社会，各行各业的代表人物就进不了立法会。原来就有个功能团体。什么叫功能团体呢?不同职业、行业的人，通过间接选举，选为立法局议员，保证立法局里有他们的代表，这样才能体现均衡参与。

后来，有人提出要将行政主导改为立法主导。立法主导是怎么回事呢?立法主导就是哪一个政党或者政治团体在立法局取得了多数，就变成执政党，就像西方议会似的，立法机构的权力很大。香港不行。我们说要搞行政主导，不能搞立法主导，就是行政方面给予较大的权力，行政长官不是由立法会产生，而是另外由选举团间接选举产生，中央任命。立法局引进民主制度，要采用循序渐进的方针，逐步扩大立法局议员由直选产生的比例，功能团体不能废除，均衡参与还要坚持，只有这样才能保持香港的长期稳定繁荣。因为这符合香港的实际情况。这项原则已经体现在《基本法》的许多条文中。如果说回归后行政主导的原则还执行得不够充分，那就应该切实加强对这一原则的认真贯彻，而决不应该是取消或者改变行政主导的原则。

《基本法》并没有规定在2007年之后，现行的行政长官和立法会的选举办法一定要作出改变。改或不改以及如何改，“循序渐进”应该如何“进”，以及“进”到什么程度，这些问题都应根据实际情况，看是否有利于维护香港的繁荣和稳定而定。而且在处理这一问题的时候，还必须考虑到中央与地方的关系。在有关问题上，中央应该行使其主导权。按照《基本法》的规定，只有在时机和条件成熟的时候，才能实现“双普选”的最终目标。《基本法》里规定的政治体制，就是根据小平同志的思想制定的。所以说，没有小平同志关键时候的关键指示，又要搞乱了。

小平同志在指导香港问题解决的过程中，特别是在制订《基本法》的过程中，对“一国两制”的构想作了进一步发展和明确阐述，全面认识和理解这些阐述，是准确贯彻“一国两制”和《基本法》的前提条件。“一国两制，港人治港，高度自治”，就是一个简化的说法。

一国两制

小平同志讲“一国两制”必须是在“一国”的前提下的“两制”。两种制度，都不能变。没有“一国”的前提，也就没有“两制”可言。既要尊重“两制”，更要尊重“一国”的大前提。因此不能只讲“两制”，不讲“一国”，更不能把香港搞成个事实上的“两国两制”。“一国”是个大前提，大主体。只有我们坚持四项基本原则，坚持社会主义制度这么一个大的主体，才能容许我们身旁边的小地区继续实行资本主义。他讲有自由化思想的人想搞全盘西化。如果现在讲不变，那么两个都不能变。如果大陆变了，香港的“一国两制”也就吹了。

“‘一国两制除了资本主义，还有社会主义，就是中国的主体，十几亿人口的地区坚定不移地实行社会主义。”“主体是很大的主体，社会主义是在十几亿人口地区的社会主义，这是个前提，没有这个前提不行。”“正是由于有了这个大前提和大主体，才可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。”“我们对香港、澳门、台湾的政策也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的。看中国的政策变不变，也要看这方面变不变。老实说，如果这方面变了，也就没有香港的繁荣和稳定。”

“讲不变，应该考虑整个政策的总体，各个方面都不变，其中一个方面变了，都要影响其他方面。‘一国两制也要讲两个方面。一方面，社会主义国家允许一些特殊地区搞资本主义，另一方面，也要确定整个国家主体是社会主义。否则，怎么能说‘两制呢?那就变成‘一制了。有资产阶级自由化思想的人希望中国大陆变成资本主义，叫做‘全盘西化。在这个问题上，思想不能片面。不讲两个方面，‘一国两制几十年不变就行不通了。”

有人硬要说，强调“一国的前提”，就等于不要“两制”，就等于不要香港的“高度自治”，这种说法是毫无道理的，这实际上是只许他们曲解“高度自治”，而不许人家讲“一国的前提”。英国方面多次使用这种解释，企图使香港脱离“一国”的轨道，想要把香港特区变成个独立或半独立的“政治实体”。

为了明确这一点，《基本法》开宗明义第一条就规定:香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。在有关中央与地方关系的部分，首先明确规定香港特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域，直辖于中央人民政府。这都是涉及国家主权和领土完整、贯彻“一国”前提的重要规定，是绝对不能含糊的。

港人治港

小平同志说:“‘港人治港要有个界限和标准，就是必须以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分应是爱国者。”至于标准，他讲得比较宽:“什么叫爱国者，爱国者的标准是尊重自己的民族;诚心诚意维护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”“我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”那些要反对中国恢复主权甚至要打倒中央政府的、甚至当众烧毁《基本法》的人，能算是爱国者吗?以这些人为主体，行吗?

小平同志还说:“在过渡时期的后段的六七年内，要由各行各业推荐一批年轻能干的人参与香港政府的管理，以便于管理1997年以后的香港。参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国、爱香港的人。1997年在香港执政的人还是搞资本主义制度，但他们不能做损害祖国利益的事，不做损害香港同胞利益的事。”

高度自治

“高度自治”不是完全自治，是“在《基本法》框架内的高度自治”。而且这种“高度自治”并不是香港特别行政区所固有的，而是由中央人民政府所授予的。《基本法》规定了对香港的政策是1997年后特别行政区内部实行高度自治，体现了对港人的极大的信任，同时也规定特别行政区是直属于中央人民政府管辖的，国防、外交由中央政府直接管理。此外，还规定了《基本法》的解释权属于全国人民代表大会常务委员会以及第二十三条“反颠覆条款”，这些都是十分重要的。“港人治港”，我们说话是算数的。回归以后，中央从来没有干预过《基本法》规定的属于香港特别行政区高度自治范围内的事务。

小平同志谆谆告诫大家:“切不要以为香港的事全由香港来管，中央一点都不管，就万事大吉。这种想法不实际。保持中央的权力对香港有利无害。”“如果中央把什么权力都放弃了，就会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港是有利无害的。如果香港发生动乱，那就非干预不可。”“1997年后香港人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂。但是如果变成一个在‘民主的幌子下反对大陆的基地，怎么办?那就非干预不可。”

“有些人担心干预，但有的干预是必要的，问题是这些干预有利于香港人，有利于香港的稳定繁荣，还是损害香港人的利益，损害香港的稳定和繁荣。如果有利于港人的利益，有利于香港的稳定和繁荣，为什么不欢迎呢?”

中英协议达成以后，小平同志就又一次告诫我们:“对于中英联合声明应该想到，总会有些人不打算彻底实行。某种动乱的因素，捣乱的因素，不安定的因素，总是会有的。老实说，这样的因素不会来自北京，却不能排除存在于香港内部，也不能排除来自某种国际力量。”这就讲清楚了中央与地方之间的辩证关系。

后来事态的发展，充分证明了小平同志的英明预见。回归以后，怎么办，按照他老人家的一系列指示和《基本法》的规定办就是了，不需要管的不管，不干预，需要管的就是要理直气壮地去管，既要不干预又要有所作为，这两者也是个辩证统一的关系，不宜作片面理解。依我看，小平同志对香港问题的一系列重要指示并没有过时，时至今日，这些指示仍然具有深刻的现实指导意义。■

(整理者单位:浙江财经学院中国外交人物所。参加整理的还有:金筱、傅铮铮、吴惠娟、彭娌娌、陆婵、黄聪聪。)