三问衡南“三搬工程”

衡南“旺城”之所以引发争议，源于法治语境中早已有之的悖论：实践中合理有效的并不一定是合法的，合理与合法在某些特定的情境中存在着错位：

[城事]

“无城县”缘何烦恼不断

自1952年7月置县以来，湖南省衡南县的县址一直设在衡阳市石鼓区中山北路212号。搬迁之前，这个百万人口大县是湖南省唯一没有县城的县。

1952年之前，衡南县与衡阳市的另一大县——衡阳县同属一县，其办公地址就设在衡阳市石鼓区。1952年两县分立，衡阳县将县城迁至他处，而衡南县县址则“原地不动”，并一直延续至2003年。

以前的衡南县并没有严格意义上的县域经济，农业占据了绝大部分的比重，城镇化率只有24％。没有自己的县城，大家生活消费都在市区，各种税收自然都交给了市区。如果一个县连自己的县城都没有，推进城镇化从何谈起?

由于县城办公地点设在衡阳市区，到衡南县办事的老百姓常常得坐上一两个小时的车进城，然后，还得在偌大的衡阳市区中寻找县委、县政府相关单位的办公地点。

经过数十年的酝酿、规划和建设，衡南新县城1996年选址、1998年报湖南省政府批准，2003年12月25日从衡阳市区搬迁至云集镇，县城搬迁“圆了几代人的梦”。

衡南新县城搬迁之后所面临一个突出问题是：城是搬过来了，人气却没有旺起来。由于大部分职工仍住在衡阳市区，每天在云集和市区之间做“钟摆式”运动，不仅身心疲惫，而且公车、班车接送成本高，公务员上班迟到、早退，县城第三产业冷清等一系列问题也随之出现。

为“做旺”新县城，衡南县要求副科实职以上干部带头入住新县城，“干部入住县城情况与考核任用挂钩”，实施了以“搬人、搬家、搬心”为内容的“三搬”工程。衡南县把“三搬”工程作为考察干部以及年终班子考核的一项重要内容，凡未按要求完成住宅建设及搬迁入住的单位，年终考核实施一票否决，主要负责人引咎辞职。

[点评]

刘湘琛(湖南师范大学)

对于衡南“三搬工程”的解读，首先需要从社会实践的角度去考量这一行政行为的实践合理性，才可将此问题的探讨引向深入。应该说，衡南县出台的这一举措，并非不是基于公共利益的理性思考，细究这一举措出台的经过，我们不难发现其中也体现着衡南县的一种“实践理性”。

其一，就公共管理的角度而言，“三搬”政策夯实了县治的组织与机构基础。“三搬”政策实施后，反馈而来的信息是，以前“老百姓来办事经常找不到人，现在这种情况好多了。”

其二，拉动了新县城的内需，带动了新县城的城镇化建设。就政策实施的实际效果而言，新县城的人气确实已被“做旺”，后续的发展前景应该更为乐观。

第三，此项政策的出台具备相应的民意基础。一项政策是否符合群众需要，是否具有民意基础，是决定其实践合理性的重要依据。据报道，这一政策肇始于2008年7月湖南开展的解放思想大讨论活动。由衡南县解放思想活动办公室牵头策划的“找差距、求良策、促发展”的献计献策活动，面向社会各界发放问卷调查表2000余份，不少干部群众向县委、县政府建议，要求机关干部入住县城，拉动县城经济发展。在此基础上，县委指派3个小组分别到各单位进行专题调研，听取机关干部意见。在广泛征求意见的基础上，县委常委经过三次集体讨论，研究出台了《加快住宅建设及‘三搬工程的有关规定》，进而开始实施这一“三搬”工程。

因而，现在的问题就转化为：具有正当的决策意图和良好实践效果的政策，是否经得起合法性的拷问?

[城事]

实践合理性能否经得起拷问

为提升新县城人气的“旺城”之举，把衡南县推向了舆论的风口浪尖。当地一位不愿透露姓名的公务员认为，“三搬”政策的有关规定等于是对公务员8小时之外的时间进行了约束，“住哪不住哪，我们应该有选择的自由，连这一点都进行硬性规定就显得有些过头了。”

湖南省一位专家指出，此举为拉动新县城经济、文化等方面的发展，其出发点是合理的。但是，对公务员的居住地点进行硬性规定则有待商榷。衡南县完全可以通过严格上下班纪律来引导公务员自己选择居住点。比如执行严格的考勤制度，规定对迟到、早退人员进行严厉处罚，在这样的规定下，一些住所距县城较远的公务员就会进行权衡，为了按时上下班，他们可能会自己搬到县城来住。同时，还可用建单位住房、完善配套设施等把公务员吸引过来。

[点评]

刘湘琛(湖南师范大学)

衡南“三搬工程”饱受争议原因在于，它对公务员居住状况作了硬性规定。在依法治国的语境之中，关于公民权利有一个最基本的表述即“法无明文规定不禁止”。也就是说，如果法律没有对公民的某种行为做出禁止性规定，应推定该行为合法。换言之，政府若需对公民的居住自由等基本权利进行限制，必须有明确的法律上的根据。

而与此相对应，在政府行政管理领域却实行相反的原则，即“法无明文规定不授权”。其要旨为，政府的具体行政行为必须符合法律的原则及规范，不得与法律相抵触。因而，在本案例中，“三搬”工程被人质疑的核心问题则是，政府部门对公务员的居住地做出硬性限制，是否有法律上的依据?其合法性根据何在?

实际上，上述问题源于法治语境中一个早已有之的悖论：实践中合理有效的并不一定是合法的，合理与合法在某些特定的情境中存在着错位。由此，对本案例的思考也将被引向一个更为基本的价值层面：依法行政的真正价值何在?

令人深思的是，该政策的出台并非没有民意基础，也并非没有经过相应的民主程序，但为何最终仍是一份有合法性缺陷的规范性文件?

这实际上涉及到“少数人”权利的保护问题。我们并不否认让公务员入住新县城有可能是大多数衡南人民的共同意愿，但在这里，被直接波及的“少数人”——公务员的合法权利也不宜用“少数服从多数”的民主原则和程序加以抹杀。其实只要县委县政府严格办公纪律，加快生活配套设施的建设，应该能够引导大多数公务员自发入住新县城，而无需以牺牲法治原则和公务员的居住自由为代价。

当前，领导干部必须思考的一个新的课题是：作为决策者，在社会利益日益错综复杂的今天，如何借助民主程序的平台，实现“多数人”和“少数人”合法利益的双赢，真正做到依法行政与以人为本的统一。这才是衡南个案所折射出来的普遍意义。

[追问]

乔叟(中南财经政法大学)

地方官为何爱折腾

近些年来，因房屋拆迁所引发的经济和社会矛盾此起彼伏，为了缓和地方政府与被拆迁入之间的关系，一些地方政府不得不暂缓房屋拆迁，转而通过扩大城市规模，达到汲取财政的目的。在这样的大背景下，许多中西部地区的老城镇附近，都有大片的新城区。这些新城区建设标准较高，投资规模巨大，但是由于各项配套设施不齐全，生活极为不便，所以，很难吸引当地居民居住。一些地方党政部门实施所谓的“行政主导”政策，优先将党政机关迁移到新城区，希望以此来聚集人气。衡南县出台政策，要求副科级以上党政干部入住新城区的做法并非孤本。

强迫干部搬到新县城居住，只是问题的表象。问题的核心就在于，实行分税制改革之后，地方政府已经没有了持续有效汲取财政的能力。除了房地产业之外，很难通过其他的方式在短时期内增加地方财政收入。

衡南“三搬工程”实际上是动用行政力量，刺激消费。现在新县城已经建成，除了投入使用之外，似乎没有其他的解决方案。走遍全国，这种现象并非衡南县独有，只不过该县在“经营”新城区的过程中，操之过急。假如和风细雨，假如循序渐进，相信此类问题不会引起广泛争议。

按照官场规律，一个新问题的解决，会产生数个新的问题。对当地副科级以上官员来说，今后在决策的过程中应当反躬自问，面对不合理的政策方案，是应该通过合法的程序加以阻拦，还是明哲保身，得过且过呢?